Лекция 5: Особенности советской государственности и административно-командной системы управления обществом (октябрь 1917-1991 гг.)

Становление советской государственности и системы государственного управления (1917-1929 гг.)

Большевистская революция и особенности становления Советского государства. Отношение большевиков к советской демократии

В октябре 1917 г. в результате целого ряда условий и факторов, связанных с тяжелейшим социально-экономическим кризисом, усиленным войной, взаимных ошибок политических сил, выступавших за поэтапное реформирование старой системы, равно как и присущего значительной части общества синдрома революционного нетерпения и социального максимализма, в России победила большевистская революция. Причем победила не под социалистическими, а под демократическими лозунгами, как революция широких, прежде всего крестьянских и маргинальных слоев русского общества.

Последнее замечание имеет принципиальное значение для понимания сути происшедшего переворота. Вопреки утверждениям сталинско-советской пропаганды о социалистическом характере Октябрьской революции во всех большевистских лозунгах от Февраля до Октября отсутствовали понятия "марксизм", "социализм", "коммунизм". Ничего специфически марксистского или коммунистического не было в главных лозунгах большевиков "земля и мир". Как точно подметил П. Б. Струве, вплоть до Первой мировой войны "сутью большевизма была вовсе не немедленная социальная революция, а тактическое обострение возможностей в России политической революции". Война, впервые в истории в такой мере и в таких масштабах захватившая народные массы, воскресила отмиравшую до войны, по мнению Струве, в силу естественной эволюции концепцию насильственного изменения социального строя, концепцию социальной революции, расширенной затем большевиками "до мирового или планетарного масштаба". Большевики лучше других сумели учесть психологию и инстинкты народных низов и использовать их в своих целях. Это было сделать тем более несложно, поскольку односторонне направленная социальная политика старого строя в течение длительного времени смогла воспитать в массах наклонность оказывать доверие тем, кто умел прикрывать свои замыслы наиболее резким осуждением существующей власти.

В современной литературе уже обращалось внимание на то обстоятельство, что и сами большевистские лидеры в первое время (по крайней мере до поражения на выборах в Учредительное собрание и его созыва) не считали произведенную ими революцию социалистической. Известно, что первое большевистское правительство (Совнарком), составленное из членов одной партии, первоначально называлось Временным рабоче-крестьянским правительством, осуществляющим власть до созыва Учредительного собрания. Считалось, что революция еще не прошла до конца буржуазную стадию, она является развитием и углублением Февральской демократической революции. Поэтому неудивительно, что в первые месяцы нахождения большевиков у власти очень редко употреблялись такие понятия, как "социалистический", "социализм", чаще использовались определения "революционная законность", "демократическое правительство" и т.п. В принятом II Всероссийским съездом Советов Декрете о земле также говорилось, что окончательно земельный вопрос может быть решен лишь Учредительным собранием.

Кроме того, большинство лидеров большевистской партии и сам Ленин не считали возможным победу социализма в одной отдельно взятой стране и связывали свои надежды с мировой пролетарской революцией, с приходом к власти европейского рабочего класса, который затем окажет государственную поддержку молодой Советской республике. Ленин неоднократно повторял в своих статьях первых лет советской власти мысль о том, что большевики взяли власть в надежде на мировую революцию.

Самым сложным и не исследованным вопросом революции 1917 г., как это ни покажется странным, является вопрос об отношении большевиков к Советам и связанной с ними советской модели демократии, рожденной творчеством народных масс уже в период первой русской революции. В СССР эта тема, несмотря на огромное число изданной литературы, трактовалась весьма упрощенно и тенденциозно в соответствии с официальной идеологической доктриной. Утверждалось, что партия большевиков, выдвинувшая лозунг "Вся власть Советам!", после прихода к власти последовательно развивала идею советской демократии, видя в Советах органы народной власти и возможность перехода к прямой демократии путем вовлечения через советские органы большей части народа в управление государством. На самом деле все обстояло не так просто.

Как отмечает С. А. Морозов, впервые попытавшийся объективно рассмотреть советскую организацию власти как национальную модель демократии, уже в ходе революции 1905–1907 гг. Ленин сформулировал взгляд на Советы как на "органы всесословного альтернативного политического управления". В отличие от меньшевиков, видевших в Советах органы "рабочего самоуправления", Ленин, исходя из сформулированной им теории перерастания буржуазно-демократической революции в революцию социалистическую, считал, что Советы должны служить "коалиционным органом политического управления на пути к парламентской социалистической республике". В противовес этому меньшевики и эсеры стремились опираться на политический опыт Западной Европы, отстаивая идею парламентской республики. Политическим идеалом кадетской партии, как мы уже говорили, была парламентская конституционная монархия британского типа. В свою очередь, императорское правительство под натиском общественного движения попыталось реализовать форму правления в виде думской монархии. Однако созданная в ходе первой русской революции конституционная система оказалась крайне неустойчивой прежде всего потому, что "не имела никакой вертикали в провинции", крайне слабыми были и региональные партийные организации.

После Февральской революции 1917 г. Советы становятся наиболее распространенной формой организации народной демократии, постепенно превращаясь в важный элемент политического управления в стране. Они создавались как в губернских, так и в уездных городах. Существовали как объединенные Советы рабочих и солдатских депутатов, к которым в ряде случаев присоединялись крестьянские депутаты, так и самостоятельные Советы рабочих и Советы солдатских депутатов. В то же время особенность ситуации состояла в том, что в связи с политической отсталостью российской деревни советские органы вплоть до октября 1917 г. отсутствовали в подавляющем большинстве волостей. Основу сельского общественного управления по-прежнему составляла общинная (плебисцитарная) демократия в виде сельских и волостных сходов.

Стремительный рост числа Советов различных уровней делал реальной возможность взятия ими всей полноты власти в городах. Это стало очевидным особенно после состоявшегося летом 1917 г. I Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, избравшего исполнительный орган съезда (ВЦИК), которому должны были подчиняться Советы всех уровней, что означало создание формальной демократической вертикали системы политического управления рабочими и солдатами.

Новую ситуацию очень тонко уловил лидер большевиков, когда в так называемых "Апрельских тезисах" ("О задачах пролетариата в данной революции") предложил партии отказаться от прежней установки на парламентскую социалистическую республику и обосновал курс на установление "республики Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране снизу доверху". Эта позиция оказалась более выигрышной по сравнению с той, которую защищали лидеры социалистических партий меньшевиков и эсеров, продолжавшие считать себя сторонниками западной модели демократии и рассматривавшие Советы исключительно как средство контроля за деятельностью Временного правительства и его властными структурами на местах. Впоследствии именно Советы, от имени которых действовали большевики, обеспечили легитимацию пришедшей к власти большевистской партии. Однако с самого начала большевики видели в Советах и своих конкурентов и поэтому стремились превратить их в подконтрольные партии органы государственной власти.

II Всероссийский съезд Советов (25 октября 1917), на котором большевики имели решающий перевес (390 большевиков, 160 эсеров, 72 меньшевика), избрал новый исполнительный орган съезда — Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) и сформировал первое советское правительство — Совет народных комиссаров (СНК) во главе с Лениным. В первый состав ВЦИК, председателем которого первоначально был избран Л. Б. Каменев (с 8 ноября заменен Я. М. Свердловым), вошли 62 большевика, 29 левых эсеров, шесть меньшевиков-интернационалистов, три украинских социалиста и один эсер-максималист (по аналогии с Парижской коммуной ВЦИК состоял из 101 члена). В отличие от многопартийного ВЦИКа правительство (СНК) было сформировано из одних большевиков, что создавало проблему для правящей партии.

В состав первого советского правительства вошли: В. И. Ленин (председатель СНК), А. И. Рыков (нарком внутренних дел), В. П. Милютин (нарком земледелия), А. Г. Шляпников (нарком труда), В. П. Ногин (нарком по делам торговли и промышленности), А. В. Луначарский (нарком просвещения), И. И. Скворцов-Степанов (нарком финансов), Л. Д. Троцкий (нарком иностранных дел), Г. И. Оппоков (нарком юстиции), И. А. Теодорович (нарком по делам продовольствия), Н. П. Авилов (почты и телеграфа), Сталин (нарком по делам национальностей). Наркомат по делам военным и морским возглавлял комитет в составе: В. А. Антонов-Овсеенко, Н. В. Крыленко и П. Е. Дыбенко.

Заинтересованные в расширении социальной базы власти большевики искали возможность создания коалиционного социалистического правительства, но при условии, что вошедшие в правительство социалистические партии признают II съезд Советов "единственным источником власти". Одновременно ВЦИК выступил с предложением расширить свой состав до 295 членов. При этом большевики хотели не только сохранить перевес в составе ВЦИКа, но и обеспечить абсолютное преобладание в нем представительства (2 : 1) Советов рабочих и солдатских депутатов по сравнению с представительством Советов крестьянских депутатов (из 295 членов ВЦИКа 150 депутатов должны были представлять Советы рабочих и солдатских депутатов и только 75 — губернские Советы крестьянских депутатов). Тенденция очевидна, если учесть, что речь шла о стране с преобладающим крестьянским населением.

Однако большевики не могли не считаться с реальной расстановкой политических сил. Если на II съезде Советов они имели решающий перевес, то в подавляющем большинстве Советов крестьянских депутатов господствовала партия эсеров, считавшаяся крестьянской партией. После провала переговоров с меньшевиками Ленин сделал ставку на союз с левыми эсерами. 14 ноября 1917 г. было подписано соглашение о коалиции, включающее поддержку большевиками левых эсеров на II Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, который проходил в Петрограде 13–27 ноября (26 ноября — 10 декабря). На этом съезде левые эсеры имели 350 мандатов (44%), большевики 91 мандат (12%), у правых эсеров было 305 мандатов (38,6%). Как видно из приведенных данных, коалиция большевиков и левых эсеров обеспечивала левосоциалистическим силам абсолютное большинство на съезде.

Помимо соглашения о коалиции обе стороны согласились на слияние ЦИК Советов крестьянских депутатов с ВЦИК второго созыва, которое произошло 15 (28) ноября 1917 г. Однако теперь состав объединенного ВЦИКа был сформирован на паритетной основе — по 108 представителей от ВЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и ЦИК Советов крестьянских депутатов, 100 депутатов от армии и флота, 35 — от профессиональных союзов, 10 — от Викжеля, 5 — от Союза почтово-телеграфных служащих. 10 декабря было создано коалиционное правительство. В состав обновленного СНК кроме представителей большевистской партии вошли семь членов партии левых эсеров, занявшие посты наркомов в наркоматах: земледелия (А. Л. Колегаев), местного самоуправления (В. Е. Трутовский), почт и телеграфов (П. П. Прошьян), имущества (В. А. Карелин), юстиции (И. З. Штейнберг). Двое (В. А. Агласов и А. И. Бриллиантов) стали наркомами без портфеля с решающим голосом: один из них стал членом коллегии наркомата внутренних дел, другой — наркомата финансов.

По мнению С. А. Морозова, результатом такого развития событий было формирование четырех возможных моделей развития политической системы:

1. утверждение коалиции левосоциалистических партий и формирование советской демократии;
2. использование большевиками советской политической системы для установления однопартийной диктатуры (что, в конечном счете, и произошло);
3. утверждение в стране парламентской демократии (в случае если бы ВЦИК передал власть Учредительному собранию, которое, как известно, отказалось подтвердить легитимность советской политической системы, при условии признания легитимности самого Учредительного собрания основными политическими силами страны);
4. установление белой диктатуры в результате неблагоприятного для советских партий исхода Гражданской войны.

Как полагает ученый, все эти модели были в той или иной мере реализованы в годы Гражданской войны: первая — в парламентской по форме Дальневосточной республике, вторая — в Центре, третья — в Поволжье (в лице созданного после разгона большевиками Учредительного собрания Самарского комитета членов Учредительного собрания), четвертая — так называемым колчаковским правительством в Омске.

Поворотным пунктом в политике большевиков стал разгон Учредительного собрания. Поражение на выборах в Учредительное собрание, которые проходили в установленные еще Временным правительством сроки — 2 (15) ноября 1917 г., когда большевики уже находились у власти, в сущности, означало вотум недоверия правящей партии. Из 707 мест большевики получили только 24,7% депутатских мест, эсеры, выступавшие еще общим списком и правых с центристами и левых, — 57,9%, кадеты — 2,4%, меньшевики — 2,2%. В этих условиях Ленин пишет знаменитые "Тезисы об Учредительном собрании", в которых делает неожиданный для многих вывод о пролетарском характере Октябрьской революции, из чего следовало, что буржуазная революция себя исчерпала и Учредительному собранию остается формально безоговорочно признать советскую власть. Опубликованный в центральном органе большевистской партии газете "Правда", этот документ стал общепризнанной партийной доктриной по отношению к Учредительному собранию. Одновременно давалось понять, что любые выступления с требованиями передачи власти Учредительному собранию должны рассматриваться как контрреволюционные и будут караться по всей строгости революционного времени. Еще раньше, 28 ноября 1917 г., Ленин подписал декрет о запрете конституционно-демократической партии и аресте ее лидеров. В нарушение депутатской неприкосновенности были арестованы и некоторые лидеры правых эсеров.

Такое отношение большевиков к Учредительному собранию было неслучайным. Победа Учредительного собрания разрушала большевистскую модель пролетарского государства. Избранное всеобщим и равным голосованием в крестьянской (мелкобуржуазной, по терминологии Ленина) стране оно изначально опиралось на более широкую социальную базу за счет тех слоев общества, которые слабо были представлены в Советах (прежде всего крестьянство и средний класс). Для большевиков это грозило потерей власти и, по меньшей мере, означало более длительный путь продвижения к социализму. Поэтому ставка была сделана на узкоклассовые Советы с преобладанием в них пролетарских и полупролетарских слоев населения (беднейшего крестьянства), что, по мысли теоретиков большевизма, должно было обеспечить более быстрый и безболезненный переход к социализму.

Эта перемена взглядов Ленина и его сторонников на характер произведенной ими революции решила судьбу Учредительного собрания. Оно было распущено 6 (19) января 1918 г. (на следующий день после своего открытия) после того, как 237 голосами против 138 отвергло проект большевистско-левоэсеровской резолюции о признании советской власти. Открывшийся 18 января 1918 г. III Всероссийский съезд Советов одобрил декрет о роспуске Учредительного собрания и утвердил отвергнутую им Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, легшую затем в основу первой советской конституции. На съезде произошло окончательное объединение Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов и был избран новый состав ВЦИК, в который вошли 160 большевиков и 125 левых эсеров. Формально победителем оказался левый блок большевиков и поддержавших их левых эсеров. В то же время объявление войны Учредительному собранию, а значит и партиям, которые его поддерживали, было чревато началом гражданской войны в России, о чем предупреждали Ленина не только его противники, но и сторонники.

Однако большевики уже сделали первый шаг в этом направлении и готовы были сделать второй. Понимая неустойчивость своего положения в крестьянской стране и имея явное меньшинство в Советах крестьянских депутатов, они решили вопреки своим теоретическим установкам подстегнуть события и осуществить "социалистическую революцию в деревне", тем самым окончательно ввергая страну в пучину гражданской войны. В марте 1918 г. был объявлен "крестовый поход" пролетарских продотрядов в деревню, в ходе которого была осуществлена частичная экспроприация зажиточных некоммунистически ориентированных крестьян ("раскулачивание"), которым противопоставлялись беднейшие слои крестьянства (сельский пролетариат). Следующим этапом "завоевания" деревни стало создание декретом от 11 июня 1918 г. комитетов бедноты, представлявших собой органы чрезвычайной власти, большевистской диктатуры на селе, которые учреждались параллельно Советам крестьянских депутатов. Начавшееся вскоре после этого изгнание из Советов всех уровней депутатов-социалистов (декрет ВЦИК от 14 июня 1918) и окончательный разрыв с левыми эсерами после организованного ими 6 июля вооруженного антиправительственного мятежа означали окончательное поражение советской модели демократии и установление фактической диктатуры большевистской партии.

Первая советская конституция и формирование новой системы государственного управления

Союз с левыми эсерами, обеспечивший большевикам победу над Учредительным собранием, оказался, как видно из вышесказанного, недолговечным. Не признав решение IV съезда Советов (март 1917) о ратификации Брестского мира с Германией, левые эсеры вышли из правительства. 6 июля того же года они подняли мятеж против большевиков, подавленный при активном участии делегатов работавшего 4–10 июля V Всероссийского съезда Советов. Съезд принял Конституцию РСФСР, которая юридически закрепила новую систему государственной власти и управления, сложившуюся в России к середине 1918 г. С принятием первой советской Конституции анонимное рабоче-крестьянское правительство перестало быть временным и превратилось в правительство диктатуры пролетариата. Согласно Конституции Российская Советская Республика учреждалась "на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик".

Следует заметить, что у большевиков не было особенно большого уважения к конституционным формам правления, которым они предпочитали противопоставлять формы прямого революционного действия. Достаточно вспомнить известную дискуссию между Лениным и Г. В. Плехановым, относящуюся к периоду первой русской революции. Первый русский марксист упрекал тогда Ленина за недооценку им значения зарождавшегося в России конституционного строя и несдержанность в критике конституционных взглядов, которые лидер большевиков называл не иначе как "конституционными иллюзиями". Сказанное в полной мере можно отнести к начальному этапу строительства советского государства, для которого было особенно характерно острое противостояние противоборствующих в революции сил, что изначально обусловило приоритет классового интереса над правом. Кроме того, если учесть господствующую в то время среди большевиков установку на мировую революцию, можно предположить, что первая советская Конституция была, скорее всего, рассчитана на переходный период (переход к мировой революции) и поэтому не имела для большинства членов партии какого-то принципиального значения. Характерно, что в статьях Ленина тех лет сюжеты, связанные с конституцией, практически отсутствуют. Лидер большевиков больше был занят вопросом, как сохранить власть в руках большевистской партии, и эта задача являлась для него первостепенной.

Обращает на себя внимание классовая направленность содержания Конституции 1918 г. — она не признавала равенства прав граждан, так как ее составители считали, что это невозможно в классовом обществе. По мысли авторов Конституции, цель диктатуры пролетариата — не в установлении формального равенства, характерного для парламентских буржуазных демократий, а в ликвидации классовой эксплуатации и классового неравенства. В связи с этим по Конституции 1918 г. представители рабочего класса имели преимущество в избирательных правах перед крестьянами (один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян), не говоря уже о так называемых "нетрудовых элементах" (представителей буржуазии, зажиточных крестьян, использующих наемный труд, священников), которые вообще были лишены избирательных прав.

Особенностью первой советской Конституции являлось то, что она не обеспечивала главного условия, составляющего основу конституционного строя — конституционных гарантий граждан, понимаемых как гарантии и защита личности от вмешательства государства. Устанавливая строй "диктатуры пролетариата", который вряд ли можно отнести к разряду правовых, конституционных понятий, большевики вольно или невольно создавали условия для безграничной власти государства, которое руководствовалось в своей деятельности революционной целесообразностью, а не законом. В этих условиях свободы, провозглашаемые Конституцией, оставались по преимуществу формальными, лишенными твердого основания закона, они даровались государством и в интересах государства. Кроме того, Конституция не предусматривала установление в советской политической системе принципа разделения властей, являющегося, как известно, основным инструментом защиты личности от произвола власти в современном демократическом государстве.

Согласно Конституции 1918 г., высшая власть в республике формально принадлежала Всероссийскому съезду Советов. Он избирался из представителей городских Советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один депутат на 125 тыс. жителей). Исполнительным органом съезда Советов, осуществляющим всю власть в перерывах между съездами, являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), избираемый съездом Советов в составе не более 200 членов. ВЦИК назначал правительство — Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК), основной функцией которого являлось "общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой".

Однако с самого начала не существовало принципиального различия между высшими органами государственной власти, поскольку новая система органов власти и управления строилась на соединении законодательной и исполнительной функций. Ленин еще в "Апрельских тезисах" обосновал основное требование большевиков, противопоставлявшее идее парламентской республики идею непосредственного правления народа, когда народ сам принимает решения, сам их исполняет и сам контролирует их реализацию. В этом смысле съезд Советов — это не парламент в точном понимании слова, а СНК — не кабинет министров, поскольку различия между ними были не в функциях, а в положении и месте, которое они занимали в государственной иерархии. Силу закона имели как постановления съезда Советов и ВЦИК, так и декреты Совнаркома, а часто и нормативные акты наркоматов.

Эта особенность советской государственной системы в перспективе создавала благоприятные условия для установления диктатуры правящей партии, если не забывать, что диктатура — это прежде всего сосредоточение власти в руках исполнительных органов. С другой стороны, наделение бюрократического по своей природе Совнаркома и других советских органов одновременно исполнительной и законодательной властью таило в себе большую опасность: в этом случае закон неизбежно становился орудием произвола, служил не целям общества, а изменчивым, часто случайным целям управления, меняясь в зависимости от воли и даже капризов управляющего.

Уже в первые месяцы советской власти обнаружилась тенденция к централизации власти и бюрократизации государственного аппарата путем постепенного усиления органов исполнительной власти за счет выборных представительных. Эта тенденция стала определяющей в условиях противоборства различных политических сил и начавшейся с лета 1918 г. гражданской войны в России. Прежде всего, изменения касались положения и роли съезда Советов. Хотя формально съезд Советов представлял верховную власть в государстве, в действительности его влияние было номинальным, поскольку большинство вопросов решались ВЦИКом и его аппаратом. Ни председатель ВЦИКа, ни председатель Совнаркома никогда не отчитывались перед съездом. Первоначально съезды Советов собирались через каждые три месяца, затем ежегодно, а с введением пятилеток — через каждые пять лет, постепенно превращаясь в чисто декоративные органы ("царствует, но не управляет").

Однако власть не оставалась и у ВЦИКа. По существу, вся полнота власти с самого начала была сосредоточена в Совнаркоме, наделявшем правом издавать декреты без санкции ВЦИКа, перед которым он формально был ответствен. Хотя по закону этим правом СНК мог пользоваться лишь в исключительных, чрезвычайных ситуациях, в обстановке гражданской войны исключение становилось правилом, что дало основание меньшевикам и эсерам обвинять Ленина в захвате власти Совнаркомом, установлении им диктатуры СНК. Та же тенденция наблюдалась в системе местных Советов: реальная власть здесь также находилась не у самих Советов, а в руках исполкомов Советов.

Одновременно шел процесс усиления центра за счет ограничения местных органов власти. Складывалась весьма противоречивая ситуация. С одной стороны, большевики на словах поддерживали стихийное творчество народных масс по созданию новых органов власти, с другой стороны, ставя целью установление диктатуры пролетариата, должны были выступать за создание сильного централизованного государства, призванного защитить завоевания революции, и в этой связи решительно боролись как против проявлений синдикализма рабочего класса, так и против сепаратизма местных властей.

Однако здесь большевикам пришлось столкнуться с серьезными трудностями. Своеобразие новой структуры местной власти, возникшей в ходе революции, состояло в том, что она строилась вокруг системы Советов, которые возникли задолго до Октябрьской революции и обладали значительной самостоятельностью по отношению к центральной власти. Местные Советы возникали стихийно, как свободные неформальные собрания и в большинстве случаев имели многопартийный характер. Лозунг "Вся власть Советам!" был воспринят на местах как провозглашение права на широчайшую местную автономию, которую начали решительно осуществлять.

В ведении местных Советов находилась милиция, которая создавалась в соответствии с постановлением НКВД от 10 ноября 1917 г. самими Советами и полностью им подчинялась. Несколько позже в ведение местных Советов были переданы и вооруженные формирования. Согласно изданному СНК и утвержденному ВЦИКом декрету "О волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатах по военным делам" (апрель 1918) в распоряжение губернских военкомов поступали вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний.

Таким образом, на первых порах местные Советы не только обладали достаточно широкими полномочиями, но и часто, не имея постоянной связи с центром, являлись полновластными хозяевами на своей территории. В результате в первые месяцы советской власти Советское государство представляло собой федерацию отдельных властей, а власть Совнаркома не выходила за пределы Петрограда. Поэтому уже с лета 1918 г. начинается наступление на местные Советы: многие из них были распущены, другие переизбирались.

Не следует, однако, преувеличивать значение Советов как представительных органов власти и как институтов общественного самоуправления. Ни тем ни другим они, по сути, не являлись. Прежде всего потому, что, уничтожив разделение властей как "буржуазный пережиток", большевики тем самым изначально упраздняли институт представительства населения. Кроме того, в сравнении с представительной демократией советская система обладала двумя особенностями. Во-первых, Советы существовали не на всех уровнях власти, действуя, как правило, на уровне губернии, уезда. Население избирало съезд Совета, который собирался один раз в год. Съезд избирал исполком, проводящий заседания раз в квартал. Исполком избирал Президиум, действующий постоянно. Во-вторых, на основе прямого избирательного права формировались лишь городские и волостные Советы. Советы других уровней формировались путем делегирования депутатов из состава нижестоящих Советов. Таким образом, создавалась система вертикальной соподчиненности органов власти, которые одновременно исполняли законодательные функции, функции исполнения и управления хозяйством (отделы губисполкомов и исполкомов). Эта система управления исключала возможность существования представительной власти как особого органа населения, наделенного специальной компетенцией.

Что касается органов земского и городского самоуправления, возникших и успешно развивавшихся в дореволюционный период, то они просуществовали после Октябрьской революции недолго. После выхода из правительства левых эсеров (март 1918) был упразднен Наркомат местного самоуправления, учрежденный в декабре 1917 г. при создании коалиции большевиков с левыми эсерами для руководства реформой местного самоуправления, начатой еще Временным правительством до взятия большевиками власти. Специальным декретом Совнаркома (август 1918) самоуправление было ликвидировано и в городах, и в волостях. Попытка возродить самоуправление была предпринята в начале 1920-х гг., но через несколько лет прекратилась в связи с начавшейся в 1928–1930 гг. административно-территориальной реформой. Под лозунгом "смычки города и деревни" волости были укрупнены и заменены на районные администрации. С этого времени и до 1992–1993 гг. в России института самоуправления не существовало.

И все же основополагающая тенденция развития советской государственности заключалась не в этом. По мнению большинства современных авторов, споры о компетенции органов власти, которые велись в первые годы советской власти, теряли смысл, так как за Конституцией и за Советами стояла единственная власть — власть правящей партии большевиков. Все основные государственные решения принимались сначала на съездах партии, а уже затем обсуждались и одобрялись съездами Советов. Так, решение о заключении сепаратного Брестского мира с Германией (март 1918) было принято сначала на VII съезде РКП(б), а только потом закреплено IV съездом Советов. Точно так же решение о переходе к новой экономической политике (нэп), имевшее судьбоносное значение для страны, было принято на X съезде партии (март 1921).

Именно партия осуществляла все назначения на ключевые административные посты в государстве. Уже на VIII съезде РКП(б) (март 1919) в новой программе партии был недвусмысленно поставлен вопрос о доминирующей роли коммунистической партии в Советском государстве. Партийным организациям вменялось в обязанность прилагать все усилия для завоевания безраздельного господства в Советах и установления фактического контроля над их деятельностью. Для контроля над государственным аппаратом в ЦК партии, республиканских и губернских комитетах в 1919 — начале 1920 г. были созданы учетно-распределительные отделы (Учраспредотделы), ведавшие подбором и расстановкой кадров на все ответственные государственные и партийные посты. Пройдет немного времени, и Ленин, не скрывая, отметит в брошюре "Детская болезнь "левизны" в коммунизме" (май 1920), специально изданной для широких партийных масс: "Ни один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний Цека партии".

В этом состояла главная особенность советской политической системы, отделявшая ее от всего предшествующего исторического развития России. Впервые в истории власть переходила не к государству, а к партии, в руках которой постепенно сосредоточились все нити реального управления обществом. Само же государство, от имени которого на словах все вершилось, на самом деле не являлось здесь основным инструментом формирования общественных отношений.