Опубликован: 22.11.2016 | Доступ: свободный | Студентов: 4029 / 3088 | Длительность: 20:13:00
Лекция 4: Эволюция государственной власти и управления в XIX — начале XX в. Прерванная капиталистическая модернизация России
Проблема реформ в правительственной политике России и поиск путей совершенствования национальной модели государственного управления в первой половине XIX в.
Российская государственность в начале XIX в. Факторы, определившие необходимость преобразования государственного управления в царствование Александра I
11 марта 1801 г. в результате дворцового переворота и убийства Павла I к власти пришел его сын Александр I (1801–1825). Период правления нового императора вошел в историю как время радикальных реформ, в ходе которых была предпринята попытка модернизации общественного строя в России, ставившая целью смягчение и либерализацию политического режима, перестройку системы государственного управления, введение начал свободы и гражданского строя в российском обществе.
Изменения в методах властвования и преобразования в сфере государственного управления определялись рядом как внутренних, так и внешних факторов, были обусловлены кризисом прежней военно-бюрократической модели управления, стремлением преодолеть отставание страны от передовых европейских государств. Сказывалось также влияние на общество духа времени, изменений, которые произошли в Европе под воздействием идей и практики Великой французской революции 1789 г. (не случайно противники радикальных реформ в России называли окружение Александра I "якобинской шайкой").
Перед властью и обществом стояли две основные проблемы, под знаком которых Россия развивалась на всем протяжении нового столетия. Первая из них была непосредственно связана с дальнейшей судьбой самодержавной формы правления, возможностью и целесообразностью введения в России конституционных форм правления. Вторая, не менее важная, была обусловлена нерешенностью крестьянского вопроса, назревшей необходимостью ликвидации крепостного права и установления гражданских свобод в России, что в условиях того времени становилось исторически неизбежным.
Начало нового столетия было отмечено активным поиском новых форм государственной жизни, общественного устройства и управления государством. Именно тогда, как отмечал известный исследователь александровского правления академик А. Н. Пыпин, русское общественное мнение "первый раз с известной силой направилось на предметы внутренней политики", впервые ясно поставило вопрос о природе государственной власти в России и путях ее преобразования. Наиболее яркими представителями этого умственного течения были двое выдающихся людей того времени — Н. М. Карамзин, создатель знаменитой "Истории государства Российского" и нашумевшей "Записки о древней и новой России" (1811), и М. М. Сперанский, не менее известный составитель плана государственных преобразований России, ставший выразителем заветных дум Александра I в его стремлении реформировать государство на новых началах.
Оба общественных деятеля, пользуясь своим положением — один как правая рука императора в его преобразовательских планах (Сперанский), другой как не менее влиятельный наставник императорской фамилии (Карамзин), сумевший убедить царя в гибельности для России конституционных идей и отказаться от осуществления широких либеральных преобразований, — стремились обосновать и провести в жизнь свои политические установки. Их взгляды явились выражением тех политических идеалов, которыми жил образованный слой русского общества в начале XIX в., довольно отчетливо делившийся на два общественных лагеря — традиционалистский и модернистский, на противников и сторонников проводимых Александром I либеральных реформ.
Инициатива реформ государственного строя в России в начале XIX в. исходила от самого правительства, осознававшего необходимость перемен. Определяющее значение имела личность самого императора, воспитанного Екатериной II в духе идей европейского Просвещения, справедливого и законного правления, необходимости ограничения произвола власти властью закона (воспитателем будущего императора был приглашенный Екатериной II в Россию швейцарский республиканец Поль Лагарп). В кружке "молодых друзей" Александра I (Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов, В. П. Кочубей, А. Е. Чарторыйский) в дни его молодости активно обсуждались вопросы будущего государственного устройства России, вынашивались планы введения в России конституции, перестройки системы управления страной на принципах законности. Взойдя на трон после дворцового переворота, Александр I обещал ввести в России законное правление и уйти от дел, передав власть выборному органу. Однако противоречивость ситуации в стране, наследие авторитарных методов властвования, сопротивление многим прогрессивным начинаниям власти со стороны дворянства сделали невозможным осуществление замысла превратить Россию в цивилизованное и свободное государство.
Сложность положения нового императора, обязанного своим приходом к власти действиям заговорщиков, физически устранивших законного императора Павла I, первоначально заставляла его действовать осторожно, лавируя между различными придворными группировками. Не отстраняя от дел опытных сановников екатерининского времени, "екатерининских стариков" (людей "бабушкина века"), которым была поручена текущая практика управления, Александр I в то же время в выработке общих принципов и задач управления стремился опереться на близких ему по духу "молодых друзей", сочувственно относившихся к европейскому конституционному движению и не понаслышке знавших основы европейской государственности. Именно из них был составлен в начале правления Александра I так называемый Негласный ("интимный") комитет. Еще раньше, 30 марта 1801 г., был учрежден в составе 12 высших екатерининских сановников Непременный совет, основной задачей которого был пересмотр существующего законодательства и по возможности подготовка проектов преобразований государственного устройства. Как верно заметил С. Ф. Платонов, Александр I хотел управлять с одними, а советоваться с другими.
Существуют различные точки зрения о государственных взглядах Александра I и характере проводимых им реформ. Одна из них принадлежит известному дореволюционному историку М. М. Богдановичу, издавшему в 1869–1870 гг. шеститомный труд "История царствования императора Александра I". Автор объяснял стремление Александра I ввести в России законное управление исключительно его ненавистью к деспотизму, особенно характерному для правления его отца, императора Павла I. Неудачи многих начинаний Александра I, по мнению Богдановича, были связаны с непомерными амбициями и неопытностью "молодых друзей", которые необдуманно толкали императора на путь конституционных преобразований, как считал Богданович, чуждых для России. В то же время вина "екатерининских стариков" (Г. Р. Державина, Н. С. Мордвинова, С. П. Румянцева, П. В. Завадовского) состояла в том, что они в создавшихся условиях предпочитали бездействовать.
Другой точки зрения придерживался А. Н. Пыпин, автор известного сочинения "Общественное движение при Александре I", выдержавшего несколько изданий. По его мнению, не "молодые друзья", а сам Александр I был сторонником введения в России конституционного правления. И эти конституционные идеи были не случайным, а закономерным явлением, обусловленным историческим развитием России в XVIII в. Автор ссылался на факт существования конституционных планов в среде образованной части русского общества еще при правлении Екатерины II (проект конституции Н. И. Панина). По мнению автора, правление Павла I еще более усилило конституционные настроения в обществе, и Александр I и его "молодые друзья" стали выразителями этих настроений. В начале XIX в. появляются и так называемые "аристократические конституции", заключавшие в себе требования старой аристократии восстановить в правах Сенат, что должно было привести к ограничению власти монарха и усилению влияния аристократии на верховную власть.
Неудачи реформ А. Н. Пыпин объяснял двойственностью и непоследовательностью политики Александра I. Император был проникнут идеальными мечтами о совершенном государстве, ограничении произвола власти, но у него не хватило реальных знаний жизни общества, он много идеализировал, стремился подчинить деспотизм закону, надеясь на гуманность русского дворянства. В то же время в своей практической деятельности он проявил неуверенность в самом себе и "осуществление собственного плана пугало его".
На наш взгляд, вопрос о том, насколько искренним был Александр I в своем намерении ввести в России конституционное правление и какой смысл вкладывали он и его окружение в понятие "конституция", требует дальнейшего обсуждения. Очевидно, что император и его "молодые друзья", много говорившие о конституции, вряд ли имели в виду европейское понимание конституции, которая ставила бы исполнительную власть в подчинение выборной законодательной власти. Можно предположить, что под понятием "конституция" Александр I и его окружение понимали необходимость создания в России современной системы власти и управления, построенной на прочных основаниях закона и свободной от произвола. Такой подход вполне вписывался в разделяемую этими людьми концепцию "истинной монархии" и в целом отвечал общему для того времени настроению утверждения в государственном управлении принципов просвещенного абсолютизма, ставивших власть в рамки установленных законом норм и правил.
В значительной мере этому способствовали объективные причины, связанные с естественным для того времени процессом рационализации управления, сопровождавшимся ростом значения профессиональной бюрократии, верхи которой постепенно "экспроприировали" часть прерогатив монарха. Как отмечалось выше, уже при Екатерине II утверждается мнение об ограничении вмешательства императора во все дела государственного управления, так как по мере усложнения государственной жизни оно часто ставило императора в положение дилетанта, нанося ущерб авторитету и престижу верховной власти.
В свете сказанного можно выделить следующие четыре основные задачи, решение которых было положено в основу реформаторской деятельности Александра I в начале его правления:
- осуществление кодификации законов (эта задача, как известно, ставилась еще Екатериной II в ходе работы Уложенной комиссии, но не была решена и Александром I);
- введение твердого порядка обсуждения, принятия и отмены законов (для этого был создан Государственный совет);
- установление действенного контроля над государственным аппаратом и создание в стране подзаконной бюрократии (с этой целью предполагалось восстановить в правах Сенат);
- создание в России современной и эффективной системы администрации (решению этой задачи было подчинено главное нововведение Александра I: замена коллегиальной системы центрального управления министерской, построенной на принципах единоначалия и ответственности министров).
Таким образом, речь должна была идти не только о том, чтобы рядом мер модернизировать русскую администрацию, придав ей более современный цивилизованный вид (министерства), но и о том, чтобы ввести принцип законности в управление, поставить власть и бюрократический аппарат под контроль закона. Эти идеи являлись центральными также в подготовленном по поручению Александра I плане государственных преобразований М. М. Сперанского.
Отличительной чертой начального этапа реформаторской деятельности Александра I следует считать наличие определенного консенсуса, который в первые годы правления нового императора установился между властью, передовым обществом и просвещенной бюрократией на почве осознания необходимости перемен в характере политического строя и методах управления государством, что во многом обеспечило относительный успех начатых преобразований. Нарушение этого консенсуса (восстание декабристов 1825) стало исторической трагедией России: отсюда берет начало глубокий раскол между обществом и государством, способствовавший отчуждению общества от власти и в конечном счете предопределивший крушение российской государственности в 1917 г.
Преобразование высших и центральных органов государственного управления
Первые преобразования в системе управления государством, начатые Александром I, проходили в обстановке острой борьбы различных политических сил, стремившихся оказывать влияние на молодого императора. Помимо двух основных группировок, боровшихся за влияние на царя ("молодые друзья" и "екатерининские старики"), активно заявила о себе группа высших сановников, возглавляемая главным участником дворцового переворота и убийства Павла I, бывшим екатерининским фаворитом Платоном Зубовым. Как свидетельствуют источники, именно "зубовцы" в первые месяцы правления Александра I настаивали на введении в России конституции, ограничивающей власть монарха. Однако Александра I тяготила близость "зубовцев" к власти, и он стремился от них избавиться, делая ставку на "молодых друзей". После отставки одного из наиболее влиятельных участников дворцового переворота графа П. А. Палена 24 июня 1801 г. был образован Негласный комитет, с деятельностью которого связывают большинство перемен в административном строе, осуществленных в первые пять лет царствования Александра I.
Уже в 1802 г. при активном участии членов Негласного комитета было подготовлено и осуществлено переустройство высших органов управления (Сената и Государственного совета) и образованы министерства (первое учреждение министерств) вместо прежних коллегий. Важное место в работе "интимного комитета" занимали вопросы сословного устройства российского общества и, в частности, вопрос о крепостном праве.
Наиболее крупной реформой первых лет царствования Александра I стала министерская реформа, подготовленная по плану наиболее опытных членов Негласного комитета Н. Н. Новосильцева и А. Е. Чарторыйского. По замыслу составителей плана преобразований реорганизацию системы государственного управления необходимо было провести на основе четкого разграничения функций государственного аппарата, слабо выраженного, а подчас и отсутствовавшего в прежней системе государственной администрации. Вся система государственного управления разделялась на три части: 1) управление, или исполнительная власть; 2) юстиция, или судебная власть; 3) охранительная власть. Высшую исполнительную власть должны были осуществлять министерства. При них предполагалось создать совещательный коллегиальный орган из директоров департаментов министерств. Судебная власть должна была быть представлена тремя уровнями: гражданским судом, уголовным судом и полицией. В свою очередь, гражданские судебные учреждения включали три инстанции: уездные, губернские и апелляционные суды двух-трех губерний. Охранительную власть в империи должен был осуществлять Сенат, делившийся на два отдельных учреждения — правительственный и судебный Сенат (эта идея была затем использована М. М. Сперанским в его плане государственных преобразований).
Согласно изданному 8 сентября 1802 г. манифесту "Об учреждении министерств" для управления государственными делами были созданы восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; иностранных дел; финансов; коммерции (в 1810 г. упразднено, часть дел передана в министерство внутренних дел, часть — в министерство финансов); народного просвещения. Министры наделялись широким кругом полномочий, единолично управляли вверенными им министерствами и несли персональную ответственность за их деятельность, что значительно повышало оперативность и эффективность государственного управления (в министерствах внутренних дел, юстиции, финансов, иностранных дел и народного просвещения была также учреждена должность товарища министра). Все министры назначались и увольнялись лично императором и отчитывались перед ним. В то же время наделение министров широкими полномочиями создавало условия для усиления влияния высшей бюрократии на волеизъявление верховной власти.
Министерства делились на департаменты во главе с директором, департаменты — на отделения во главе с начальником, отделения — на столы во главе со столоначальником. Все чиновники министерств при вступлении в должность приносили присягу (директора департаментов и начальники отделений — в Сенате, все остальные чиновники — в департаментах). Высшей судебной властью в государстве был Сенат, а министерство юстиции являлось блюстителем правосудия. Возглавлял министерство генерал-прокурор Сената. Особое место среди созданных министерств занимало министерство внутренних дел, глава которого согласно манифесту "Об учреждении министерств" должен был заботиться о "благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи". При создании министерства внутренних дел ему были переданы дела Мануфактур-коллегии, Главной соляной конторы, Экспедиции государственного хозяйства, Главного почтового управления и др. В подчинении этого министерства находились губернаторы и губернские правления, приказы общественного призрения, что свидетельствовало о сохранении и дальнейшем усилении полицейского характера государства.
Вся совокупность задач, которые пытались решить император и его окружение, приступая к реформам, сводилась, как мы уже говорили, к попытке ввести законность в систему управления, поставить предел произволу власти. Первым шагом в этом направлении в известном смысле можно считать учреждение в 1802 г. Непременного совета (Государственного совета), который заменил созданный при Екатерине II Совет при высочайшем дворе, отличавшийся весьма неопределенным статусом. 26 марта екатерининский Совет был упразднен, а 30 марта образован Государственный совет из 12 человек. Согласно изданному указу императора Совет определялся как постоянный высший административный орган при императоре для обсуждения государственных дел и одновременно как законосовещательный орган, наделявшийся правом вырабатывать проекты государственных реформ. Еще раньше, 25 марта, императором был подписан "Наказ Совету", который расценивался многими как своего рода конституция. Первоначально главная роль в Совете принадлежала "зубовцам" (П. А. Зубову, П. А. Палену, Н. П. Панину — племяннику известного нам Н. И. Панина), а также ряду высокопоставленных особ, в связи с чем само учреждение Государственного совета воспринималось значительной частью столичного дворянства как создание очередного олигархического органа. Однако вскоре император пополнил Непременный совет "достойными особами": в него вошли граф П. В. Завадовский, граф А. Р. Воронцов и др.
Специфика государственной власти и управления в России состояла в том, что русские монархи вопреки своим заявлениям предпочитали управлять государством лично через уполномоченных и доверенных лиц, минуя официальные органы управления. Александр I не был здесь исключением. Хотя Непременный совет был объявлен постоянным органом при императоре, он не получил доверия верховной власти. По существу, с самого начала его роль была второстепенной, поскольку параллельно с ним был создан Негласный комитет из приближенного круга личных друзей императора. Создание тайных советов приближенных к монарху лиц, с помощью которых он управлял государством, обходя официальные органы, являлось, как мы уже могли убедиться, неотъемлемой чертой абсолютизма, его родовой чертой. Но и после того как Александр I разочаровался в "молодых друзьях", убедившись в их непрактичности и прожектерском характере их рекомендаций, он предпочитал действовать в обход официальных органов. Негласный комитет был заменен отдельными лицами, которым император доверял. К последним относились сначала М.М. Сперанский, а позже один из наиболее консервативных государственных деятелей А. А. Аракчеев.
Ограничению произвола верховной власти мог послужить изданный в 1802 г. указ императора "О правах и обязанностях Сената". Несмотря на сопротивление высших кругов элиты и советы Лагарпа (оказавшегося в то время в Москве), Александр I настоял на расширении прав Сената, хотя и не оставил ему законодательную власть. Обер-прокурором Сената и руководителем первого департамента был назначен один из "молодых друзей" Александра I граф П. А. Строганов. Согласно указу Сенат не только объявлялся "хранителем законов" и "верховным местом в Империи", но и наделялся новым для него правом — делать "представления" по поводу законности и целесообразности издаваемых верховной властью законодательных актов. В сущности, этот шаг Александра I не явился чем-то неожиданным. Еще Екатерина II намеревалась предоставить Сенату, сохраняя незыблемым абсолютный характер царской власти, право обращать внимание монарха на вредность и несоответствие тех или иных его указов существующему Уложению. Тем самым императрица хотела создать в России механизм, который бы удерживал монарха от незаконных поступков.
Однако первая же попытка сенаторов воспользоваться предоставленным им Указом 1802 г. "правом представления" вызвала резкое недовольство Александра I. Инцидент произошел в связи с очень важным для Александра I вопросом. Объявив о своем намерении править по заветам "нашей бабки" Екатерины II, император восстановил отмененную Павлом I Жалованную грамоту дворянству. Однако он видел и недостаток законодательного акта Екатерины II, освободившего дворян от обязательной государственной службы. Государство стало испытывать трудность в кадрах, особенно в армии. Стремясь как-то поправить положение, император поручил Негласному комитету подготовить указ, запрещающий дворянам увольняться с военной службы, не дослужившись до унтер-офицерского чина. Когда же Сенат попытался опротестовать это решение как незаконное, нарушающее Жалованную грамоту дворянству, ему разъяснили, что полученное им "право представления" распространяется только на существующие, а не на вновь издаваемые указы императора. "Сенатский инцидент" 1803 г. похоронил саму идею влияния Сената на решения императора.
Охлаждение Александра I к Сенату отчасти объяснялось тем, что император вынашивал планы отмены крепостного права и опасался столкнуться с оппозицией вельможных кругов в Сенате. В 1803 г. появился Указ о "вольных хлебопашцах", который разрешал освобождение крестьян от крепостной зависимости за выкуп с землей по согласованию с помещиками. Более серьезной по своим последствиям была крестьянская реформа в Остзейском крае (Латвия, Эстония). В 1804 г. было принято специальное положение о лифляндских крестьянах (Литва), по которому крестьяне становились пожизненными и наследственными держателями своих земель, арендуемых ими у помещиков. Особенно большое значение имело издание Указа от 12 декабря 1801 г., подготовленного по инициативе адмирала Н. С. Мордвинова, о праве покупки земли купцами, мещанами (городскими жителями), государственными крестьянами, что составляло до того времени исключительную монополию дворянского сословия.
План государственных преобразований М. М. Сперанского как попытка модернизации российской администрации
Новый этап реформ был связан с именем М. М. Сперанского (1772–1839), блестящего знатока административного управления, составившего по поручению Александра I в 1809 г. план государственных преобразований под названием "Введение к Уложению государственных законов". Проект М. М. Сперанского базировался на европейских принципах построения администрации, в первую очередь на опыте французской административной системы. Его основу составили: установление пределов императорской власти путем введения разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, создание законосовещательного Государственного совета и законодательной Государственной думы, независимость суда, ответственность исполнительной власти перед законодательной ().
Из приведенного рисунка видно, что главной идеей проекта государственных преобразований Сперанского являлось разделение функций законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Этот принцип последовательно проводился от центральных учреждений до местных органов власти и управления. Высшая исполнительная власть (министерства) ставилась под контроль как со стороны Правительствующего сената, так и со стороны Государственной думы. При этом все законодательные и распорядительные органы избирались снизу вверх, выдвигая своих представителей в вышестоящие учреждения. Суд отделялся от администрации и также являлся выборным. Правительство лишь надзирало за соблюдением судопроизводства через председателей местных судов.
На нижнем уровне законодательной вертикали создавались распорядительные волостные думы, которые избирались на три года из всех земельных собственников и государственных крестьян. В свою очередь, волостные думы избирали гласных в окружные думы и судей в волостные суды, окружные думы — гласных в губернские думы, советы окружных правлений и судей в окружные суды, губернские думы выбирали гласных в Государственную думу, советы губернских правлений и судей в губернские суды.
Всю исполнительную власть от местных правлений до министерств объединял и контролировал Правительствующий сенат. По проекту М. М. Сперанского Сенат предполагалось восстановить в правах как высший судебно-административный орган. В связи с этим предлагалось реформировать Сенат, отделив его административную функцию от судебной, и создать два самостоятельных учреждения — Судебный сенат и Правительствующий сенат. Правительствующий сенат должен был контролировать деятельность назначаемых императором министров, губернаторов и проводить ревизии деятельности местных органов власти и управления.
Все части управления в проекте государственных преобразований М. М. Сперанского соединялись в Государственном совете и через него восходили к верховной власти. Все законопроекты подготавливались Государственным советом и после их одобрения императором направлялись в Государственную думу для обсуждения. Так же как и местные думы, Государственная дума возглавлялась председателем, который избирался самой Думой и утверждался императором (в Государственной думе предполагалась еще и должность канцлера). Впервые в российской административной практике устанавливалось различие между законом и указом (распоряжением).
Верховная власть в государстве принадлежала монарху, являвшемуся главой государства, источником, носителем и выразителем державной власти в полном ее объеме. Хотя ни один закон не должен был миновать Государственную думу, в ее функции входило лишь обсуждение поступавших из Государственного совета законопроектов, право же законодательной инициативы и окончательного утверждения законов принадлежало исключительно императору. Кроме того, император мог не только в любое время прервать заседание Думы, но и распустить ее, назначив новые выборы.
В то же время, оставаясь на почве признания незыблемости монархической государственности, М. М. Сперанский считал, что сама государственная власть должна строиться на прочных основаниях закона. Ибо к чему гражданские законы, писал он, "когда скрижали их каждый день могут быть разбиты о первый камень самовластия". Отсюда вывод: "правление, доселе самодержавное, постановить на непременном законе", обязательном не только для подданных, но и для государя.
Проект государственных преобразований М. М. Сперанского стал переворотом в понимании государственного устройства. Он предлагал стройную систему администрации, которая подчинялась закону и являлась ему подконтрольной. Так как эта система управления строилась снизу вверх и сочетала в себе бюрократические и выборные принципы, в перспективе она могла существенным образом потеснить бюрократические структуры и подготовить формирование в России эффективной и ответственной администрации.
1 января 1810 г. был торжественно открыт реформированный по плану М. М. Сперанского Государственный совет. В отличие от создаваемых до этого высших органов управления при императорах (кабинетов и советов) Государственный совет обладал более определенными функциями и имел закрепленный в самом названии четко выраженный "государственный" характер, что уже само по себе предполагало "незыблемость дарованных ему прав независимо от личных вкусов того или иного обладателя трона" Госсовет состоял из 35 высших сановников, назначаемых императором, включая министров — "в их звании". Все члены Совета приносили присягу по установленной форме, председательствовал в нем сам император, а в случае его отсутствия место председателя Совета занимал кто-либо из его членов по назначению императора. Для производства дел в структуре Госсовета существовала Государственная канцелярия, возглавляемая государственным секретарем (первым госсекретарем был назначен сам М. М. Сперанский). Государственный совет состоял из четырех департаментов: департамента законов; военных дел; гражданских и духовных дел; государственной экономии (в 1831 г. был создан пятый департамент — департамент Царства Польского). Все члены Госсовета составляли Общее собрание Совета.
Создание Государственного совета имело чрезвычайно важное значение для дальнейшего развития и совершенствования системы государственного управления в России. Хотя Госсовет не получил функций, которые предусматривались проектом М. М. Сперанского, с его созданием были заложены основы формирования в России отлаженного законодательного механизма, подготовки, принятия и отмены законов, рационализации всего законотворческого процесса. Вплоть до революции 1917 г. Госсовет являлся высшим органом в государстве, реальное значение которого часто было большим, нежели роль московской Боярской думы и петровского Сената.
Наряду с координацией всей законотворческой деятельности в ведении Госсовета находились многие важные вопросы внутренней и внешней политики государства, в том числе: ежегодные государственные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, контроль за исполнением законов. Все проекты реформ XIX – начала XX в. (крестьянская 1861 г., земская, судебная, городская второй половины XIX в.) проходили утверждение в Государственном совете. С учетом функций, которыми был наделен Государственный совет, его деятельность часто сравнивали с деятельностью западных парламентов (на самом деле это было далеко не так), и поэтому большинство конституционных проектов второй половины XIX – начала XX в. связывали переход России к конституционному правлению именно с реформированием Госсовета, превращением его в выборный представительный орган государственной власти.
Следующим шагом в рамках подготовленного М. М. Сперанским проекта государственных преобразований стала реорганизация министерств. В июне 1811 г. было издано "Общее учреждение министерств", которое принято называть "вторым учреждением министерств", завершившим министерскую реформу. На его основе была перестроена и значительно улучшена организация министерств, особенно если учесть, что первая министерская реформа 1802 г. представляла собой не столько учреждение министерств, сколько учреждение министров, поставленных во главе бывших коллегий. Согласно "Общему учреждению министерств" создавалось 12 министерств с четко определенными функциями и структурой: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, народного просвещения, финансов, юстиции, полиции, государственного контроля, государственное Казначейство, Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел.
Для координации деятельности министерств в 1812 г. был законодательно оформлен новый орган управления — Комитет министров. Формально и по существу он не являлся еще правительством в западном смысле слова (в России, как мы узнаем позже, полноценное правительство, возглавляемое самостоятельным председателем, возникло только в 1905 г. при подготовке выборов в Государственную думу). В отличие от западных правительств, стоящих во главе исполнительной вертикали власти, Комитет министров представлял собой совещание министров, собиравшееся по инициативе и под председательством императора для обсуждения сложных межведомственных вопросов.
Создание Госсовета и реформирование министерств явилось одним из главных результатов административных реформ первой половины правления Александра I. Параллельно с этим власть ставила целью поднятие уровня государственного управления, предприняла реальные шаги для создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные М. М. Сперанским проекты первых в истории России законов о государственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза. В 1809 г. были изданы два указа императора (3 апреля и 6 августа), определившие новый порядок и правила получения придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора и статского советника (8-й и 5-й чины петровской Табели о рангах). Согласно этим правилам указанные чины и звания могли быть присвоены только при наличии у претендента высшего образования, университетского диплома, либо при условии сдачи государственного экзамена специально создаваемой государственной комиссии, составленной из профессуры Московского университета и руководства государственного учреждения (министра), в котором служил данный чиновник.
