Лекция 3: Российская империя на пути национальной модернизации. Переход от традиционной организации управления к рациональной в XVIII в.

Петровская рационализация государственного управления и формирование патерналистского военно-бюрократического государства в России в первой половине XVIII в.

Общая оценка петровской реформации

Правление Петра I — самый сложный с точки зрения оценки его содержания и последствий период в истории России. Большинство исследователей и тех, кто писал либо размышлял о Петре I и его реформах, по-разному оценивая значение петровских преобразований, обращали внимание как на сложность самой эпохи конца XVII — начала XVIII в., так и на неоднозначность и противоречивость фигуры преобразователя. Одни называли его великим реформатором, "диссидентом на троне", другие — беспощадным тираном и антихристом, "прячущим в немецких башмаках свои коровьи ноги". Однако, несмотря на эту полярность в оценках, все признавали грандиозность переворота, осуществленного Петром I, и связывали с его именем начало новой эпохи в истории России. При этом если одни авторы резко противопоставляли петербургский период московскому, императорский — царскому и считали, что реформы Петра I нарушили естественный ход развития России, решительно разорвав со старыми традиционными ценностями и институтами, то другие, напротив, были убеждены, что петровские реформы проводились не на пустом месте, были исторически подготовлены. Если одни историки идеализировали петровские государственные реформы (С. М. Соловьев), то другие (В. О. Ключевский) отнеслись к ним весьма критически и ставили вопрос о цене петровских преобразований.

Совершенно противоположными были и остаются мнения о том, имел ли Петр I какой-то продуманный взгляд на реформы государства и его современную модель. Большинство ученых считает, что реформы проводились спонтанно, стихийно, без какого-либо плана и были подчинены по большей части фискальным задачам государства, которое вело в то время продолжительную и изнурительную войну со Швецией и другими европейскими государствами за выход России к Балтийскому морю.

Очевидно, что административные реформы Петра I действительно развивались без строгой системы. Свои преобразования он осуществлял не по строго определенному, заранее составленному плану, а отдельными мерами, путем частных нововведений в центральном и местном управлении. Подтверждением этому может служить тот факт, что первоначально внимание Петра I было занято преимущественно переустройством областных учреждений, а только затем он приступил к организации центрального управления. Из этого обстоятельства некоторые авторы делают вывод, что Петр I намеревался всю тяжесть управления перенести из центра государства в созданные им губернии, но, потерпев неудачу вследствие отсутствия на местах достаточного числа способных людей, обратился к устройству центральных органов администрации, которым подчинил местные учреждения и передал все области государственного управления.

Однако нельзя не увидеть, что в относительно спокойное время, в последние годы царствования, когда война уже не требовала концентрации всех усилий, Петр I более последовательно и целенаправленно занимался внутренним устройством государства, стремясь привести в систему ряд разновременных отдельных преобразований. Можно предположить, что из войны со Швецией русский царь вынес следующее убеждение: с Россией воюет и побеждает ее не Карл XII, а более совершенная государственная организация, и Россия нуждается в коренной государственной реформе. Характерно, что кроме устройства коллегий (по шведскому образцу) Петр I осуществил в 20-е гг. реформу Сената, провел вторую областную и вторую городскую реформы.

В ходе петровских реформ была преобразована на новых основаниях система центрального и местного управления, реорганизована армия, изменен принцип комплектования аппарата новых учреждений, перестроены отношения государства с Церковью, подверглись серьезной реорганизации сословные отношения, впервые в истории России создавались органы государственного контроля и надзора.

Сказанное, однако, не дает оснований утверждать, что преобразования Петра I принципиально порывали со всей прежней системой общественного и государственного устройства. Безусловно, Петр I внес много нового как в систему государственных учреждений, так и в общественные отношения, культуру, быт русского человека. Новым было его стремление разграничить государственные ведомства, построить государственный аппарат на принципах рациональности и западноевропейского камерализма, создать систему действенного контроля за государственной бюрократией. Новой представлялась Петру I и коллегиальная система центрального управления, пришедшая на смену московской приказной. Но при внимательном рассмотрении всех этих нововведений нельзя не заметить, что их истоки в большинстве случаев корнями уходят в прошлую эпоху, о чем уже было сказано, и что новой здесь чаще была только форма, а не сущность явления.

Мы видим, например, что реформы Петра I внесли много нового в господствовавшие до этого в Московском государстве сословный строй и сословные отношения. Однако изменения эти касались преимущественно внешней организации сословий, которая приобрела при Петре I большую определенность. Само же положение основных сословий русского общества (мы не касаемся боярского сословия, которое теперь окончательно ушло с исторической сцены) оставалось неизменным, они только получили новую организацию для выполнения государственных повинностей. Дворянство сохранило свое высокое экономическое положение и свою роль в управлении, которых оно добилось в предшествующую эпоху, и превратилось в господствующее сословие русского государства. Крестьянство, так же как и раньше, относилось к государству через землевладельцев, находилось под личной властью помещика и постепенно сливалось с холопством в одну податную категорию. Исключение составляло малочисленное городское сословие, получившее наибольшее число привилегий и совершенно новую организацию благодаря особой заботе Петра I о развитии национальной промышленности и торговли. Однако нам не составляет труда вспомнить, что эту заботу проявляли и предшественники Петра I, что нашло отражение в упоминаемом ранее Соборном уложении 1649 г.

Сказанное в значительной мере относилось и к создаваемой Петром I новой административной системе, в которой коллегиальное начало соединялось с принципом единоначалия, как это было и раньше. Более того, личное начало еще больше усилилось при Петре I, поскольку он стремился вникать во все мелочи административной работы и управлял государством через систему личных поручений посредством лично подчиненного ему Сената с поставленным во главе этого высшего государственного учреждения генерал-прокурором. По сути своей прежней осталась и социальная основа государственного управления, находившегося исключительно в руках дворянского сословия, которое уже в XVII в. играло ведущую роль в системе государственной администрации. Наконец, так же как и раньше, государство в основе своей сохраняло земледельческий и военный характер.

Далеко не одинаковы были последствия петровских реформ в различных сферах государственной и общественной жизни. Причем, как отмечают современные исследователи, некоторые изъяны петровского варианта ранней модернизации воспроизводились и на более поздних этапах отечественной истории. Петр I пытался заимствовать технику и технологию в отрыве от тех социальных и экономических институтов, в рамках которых они действовали на Западе. Поэтому часто использование зарубежных технологических образцов и институтов приводило к результатам, прямо противоположным тем, которые достигались в других странах. Как пример обычно приводят развитие мануфактурного производства при Петре I. Если в странах Западной Европы рост мануфактур сопровождался распадом феодальных структур, то в России насаждение мануфактур "сверху" лишь дало дополнительный импульс такому институту феодализма, как крепостное право. Поскольку многие нововведения, осуществленные Петром I, не были подготовлены предшествующим развитием страны, они нередко имели искусственный характер и, как справедливо заметил один из современных авторов, во многом явились продуктом "административного восторга" перед Европой.

Хотя петровские преобразования в отличие от всех предшествующих и последующих предпринимавшихся в России реформ имели всеобъемлющий характер и касались практически всех сторон жизни русского общества, в целом предпринятая Петром I модернизация общества, как и все последующие модернизации России, не была полномасштабной (о политической модернизации в то время не могло быть и речи) и во многом оказалась незавершенной. Формирующаяся абсолютная монархия нуждалась в опоре на сильную армию и развитый бюрократический аппарат, поэтому заимствования производились в основном в тех областях, которые сегодня принято называть военно-промышленным комплексом и государственной бюрократией. С другой стороны, осуществляя модернизацию "вдогонку", власть была вынуждена делать ставку на активное использование мощи и рычагов государства, так как оно являлось основным орудием всех проводимых преобразований.

Петровская модель "регулярного" государства и проблема формирования рациональной бюрократии

Отмеченные выше противоречия петровской модернизации России, связанные с особенностями и характером производимых заимствований, не должны приводить нас к ошибочной мысли о несамостоятельности и тем более подражательности государственных взглядов и государственной политики Петра I. Можно утверждать, что в своей преобразовательской деятельности Петр I опирался не только на заимствованный опыт и те знания, которые он вынес из личного знакомства с европейской практикой государственного строительства и управления, но и на собственные представления о правильном, с его точки зрения, устройстве государства. Его модель идеального ("регулярного", или "правомерного") государства строилась на убеждении, что государство может эффективно функционировать только на основе хорошо продуманных законов и только с помощью рационально устроенной системы государственной бюрократии, поставленной под контроль закона и свободной от произвола чиновников. Основными здесь были две фундаментальные идеи, которые Петр I со свойственным ему упорством, невзирая на средства, стремился привить русскому обществу: 1) идея общего блага как основная цель государственного управления и законодательства; 2) идея важности исполнения законов и наказаний за их неисполнение.

Эти идеи охватывали все петровские преобразования, они лежали в основе каждого из царских указов. С точки зрения практической реализации модель "регулярного" государства нашла воплощение в законодательном регулировании всех сторон общественной жизни, активном государственном вмешательстве в общественные отношения, государственном протекционизме (активной государственной поддержке приоритетных отраслей народного хозяйства) вплоть до введения в России государственной монополии в ряде отраслей тогда еще молодой национальной промышленности. С этим же связано стремление Петра I создать действенную систему борьбы против коррупции и приказной волокиты.

Возможность создания в России современной системы государственного управления Петр I связывал с европеизацией России как сознательном заимствовании европейских ценностей и адаптации их к условиям России. Если европеизация государственных и общественных отношений выступала важнейшим средством всех проводимых Петром I преобразований, то основным принципом его государственной политики был принцип пользы, государственной выгоды.

Ко всем государственным делам Петр I подходил сугубо прагматически с точки зрения государственного блага. В утверждаемой им новой системе ценностей государственные, державные интересы преобладали над идеологическими постулатами и догмами. Государство, ставшее в эпоху петровских преобразований предметом нового культа, воспринималось как самодостаточная сущность и, в конечном счете, как новая основа российской идентичности. Религиозные ценности также были поставлены на службу государству.

Однако в этой политике были и негативные стороны, ибо подобный государственный максимализм неизбежно должен был вступить в противоречие с христианской идеей духовного суверенитета каждой личности. Как последовательный прагматик Петр I не мог воспринимать нравственные абстракции христианства. Он был захвачен идеей создания в России государства совершенной регулярности, в котором каждый человек имел бы точно обозначенное место и строго подчинялся регламенту. Можно сказать, что именно с реформ Петра I политика в России лишается всякого морального содержания. В то же время прагматизм власти создавал некоторый элемент веротерпимости в обществе. Петр I мог терпимо относиться и к протестантам, и к католикам, и к русскому старообрядчеству, если из этого можно было извлечь пользу для государства. Так, старообрядцев он заставил (очевидно, в качестве компенсации) платить двойную подушную подать.

Петр I стремился регламентировать все стороны жизни с помощью писаного законодательства, которому он придавал исключительное значение в управлении государственными делами. При этом само отношение к законам у Петра I было своеобразным. Он относился к государственным учреждениям как к воинским подразделениям, считая армию лучшим образцом для государственного устройства, законам придавал значение воинских уставов. Достаточно сказать, что основу законодательства, определявшего работу всех без исключения государственных учреждений при Петре I, составлял принятый в 1716 г. Воинский устав, т.е. военное законодательство. Все чиновники, так же как и военные, должны были принимать присягу при занятии государственной должности.

Петр I вообще был убежден, что только воинская дисциплина способна воспитать уважение к порядку, трудолюбие, сознательность и христианскую нравственность. При нем был создан настоящий культ государственных учреждений, административных инстанций, бесцеремонно вмешивающихся в частную и личную жизнь. Законы также реализовывались только через систему бюрократических учреждений. Тем самым государство приобретало военно-бюрократический и полицейско-патерналистский характер.

Одной из главных задач государственных реформ Петра I и составной частью его модели "регулярного" государства являлся переход от традиционной модели управления к рациональной, в процессе которого в России должна была сформироваться современная рациональная бюрократия. На языке социологии этот тип бюрократии тождественен формальной организации, простроенной на авторитете писаных законодательно-правовых норм и формальных должностных инструкций. Ее особенности и преимущества представлены далее ( рис. 3.1).

Рис. 3.1. Особенности и преимущества формальной рациональной бюрократии

Исходя из сформулированных М. Вебером положений, можно выделить следующие признаки рациональной бюрократии:

1. разработанная по единому плану система норм и административных правил (инструкций), регламентирующих (определяющих) деятельность чиновников;
2. формальная иерархия уровней управления, учреждений и государственных служащих;
3. высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата;
4. наличие определенных законом принципов, регулирующих правовой статус, материальное положение и продвижение по службе государственных служащих;
5. формирование устойчивой корпоративной психологии бюрократии как особого класса лиц, специализирующихся на управлении.

Основным достоинством такой организации является ее предсказуемость и эффективность, что обеспечивается четким распределением функций и полномочий между служащими аппарата. С формализацией отношений меняется и положение самих чиновников. Во-первых, чиновник здесь формально лично свободен, поскольку подчиняется только служебному долгу (главный признак — безличность). Во-вторых, чиновники имеют строгую устойчивую служебную иерархию и в то же время власть каждого из них не безгранична, так как их полномочия зафиксированы в служебных инструкциях. В-третьих, чиновники работают на основе контракта, свободного выбора занятий в соответствии с квалификацией. Разделение требований обусловливается высокой специализацией и квалификацией. В-четвертых, вознаграждение чиновников измеряется постоянным денежным окладом. Для чиновника служба — это вид его профессиональной деятельности.

Данная модель бюрократии могла возникнуть только в Новое время при переходе от традиционного к индустриальному обществу. Во всех странах этот переход сопровождался глубокой трансформацией социальной структуры общества, резким возрастанием социальной мобильности, что, естественно, вело к разрушению сословных перегородок и, как следствие, к значительному ослаблению воздействия традиций на жизнь общества. Таким обществом уже нельзя управлять с помощью одних только традиций, возникает необходимость в правовом регулировании общественных отношений, перестройке всей системы управления, в том числе в изменении функций и статуса бюрократии.

Модернизация государственного аппарата предполагала совершенно новые принципы его построения. В качестве основных из них можно выделить: 1) институционализацию управления, выразившуюся в широком распространении и внедрении в России принципов западноевропейского камерализма; 2) повышение эффективности управления, что достигалось за счет унификации (единообразия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации; 3) должны были измениться и принципы комплектования аппарата новых учреждений (коллегии, губернии).

Из перечисленных принципов, легших в основу проводимой Петром I перестройки государственного аппарата, особый интерес представляют принципы камерализма как нового для России явления. Получившая широкое распространение в Европе в XVI–XVII вв. камералистика и связанное с ней развитие камеральных наук означали выделение административного управления в самостоятельную сферу, отделение ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного управления камерализм заключал в себе новые подходы к деятельности аппарата государственных учреждений, среди которых обычно выделяют: 1) функциональность в управлении учреждений; 2) специализацию учреждений государственной администрации и канцелярского труда в каждой из сфер государственного управления; 3) регламентацию обязанностей чиновников; 4) унификацию штатов и жалования чиновников.

Предпринятая Петром I модернизация общества в условиях догоняющего развития могла быть осуществлена только с помощью серии радикальных реформ сверху, включающих коренную реорганизацию всей системы социальных отношений и управленческих структур. Однако сделать это было невозможно, опираясь на прежнюю систему государственного управления.

Сформировавшиеся в московский период традиционно организованная власть и управление не могли обеспечить мобилизацию всех ресурсов — экономических, военных, технологических, что является характерным признаком любой модернизации. Для этого нужны были новые система и аппарат управления. Поэтому главнейшей задачей Петра I стала реорганизация самой власти (абсолютная монархия), перестройка бюрократии, создание новой элиты на месте традиционной.

Перестройка системы высших и центральных органов государственного управления (Сенат, коллегии, органы государственного контроля и надзора)

Петровские государственные преобразования сопровождались коренными изменениями в сфере высшего управления государством. На фоне начавшегося процесса формирования абсолютной монархии происходит окончательное падение значения Боярской думы. На рубеже XVIII в. она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется сначала созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, превратившиеся с 1708 г. в постоянные, стали называть Консилией министров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально поручал ведение всех государственных дел во время многочисленных своих "отлучек".

В 1711 г. был создан новый высший орган государственной власти и управления, пришедший на смену Боярской думе — Правительствующий сенат. Учрежденный перед отъездом Петра I в Прутский поход вместо упраздненной Консилии министров первоначально как временный правительственный орган, указы которого Петр I повелевал исполнять так же беспрекословно, как решения самого царя, Сенат со временем превратился в постоянно действующий высший административный и контрольный орган в системе управления государством.

Состав Сената с момента его создания претерпел ряд изменений. Сначала он состоял из назначаемых государем знатных особ, которым вверялось управление государством во время отсутствия царя. Позже, с 1718 г., когда Сенат стал постоянным учреждением, в нем стали заседать все президенты созданных к этому времени коллегий (центральных органов государственного управления, пришедших на смену московским приказам). Однако вскоре выяснились неудобства такого положения дел. Будучи высшим административным органом в государстве, Сенат должен был контролировать деятельность коллегий, однако в действительности делать этого не мог, поскольку членами его состояли президенты этих же коллегий ("ныне сами будучи в оных, как сами себя могут судить"). Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из его состава, заменены специально назначаемыми, независимыми по отношению к коллегиям лицами (право заседать в Сенате было оставлено лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и временно — Берг-Коллегии).

В своей основной деятельности Правительствующий сенат осуществлял практически те же функции, которые в свое время принадлежали Боярской думе. Как высший административный орган в государстве он ведал всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и должностными лицами всех уровней, исполнял законосовещательные и исполнительные функции. В конце правления Петра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделавшие его высшей судебной инстанцией в государстве.

Вместе с тем положение Сената в системе государственного управления существенным образом отличалось от той роли, которую играла в Московском государстве Боярская дума. В отличие от Думы, являвшейся сословным органом и делившей власть с царем, Сенат изначально был создан как чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались лично Петром I и были ему подконтрольны. Не допуская даже мысли о самостоятельности Сената, Петр I стремился всемерно контролировать его деятельность. Первоначально за Сенатом смотрел генерал-ревизор (должность учреждена в 1715), позже для этого назначались штаб-офицеры гвардии (1721). Они дежурили в Сенате и следили как за ускорением прохождения дел в канцелярии, так и за соблюдением порядка в заседаниях высшего государственного органа.

Спорными представляются утверждения о наделении Сената законодательными функциями. Хотя первоначально Сенат имел некоторое отношение к законотворчеству (издавал так называемые "генеральные определения", приравниваемые к законам), в отличие от прежней Боярской думы он не был законодательным органом. Петр I не мог допустить существование рядом с собой учреждения, наделенного правом творить законы, поскольку считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором в 1721 г. и реорганизовав Сенат в 1722 г., он лишил его всякой возможности заниматься законодательной деятельностью.

Присутствие Сената собиралось три раза в неделю (по понедельникам, средам, пятницам). Для производства дел при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учреждения должности генерал-прокурора) обер-секретарем (названия должностей и званий по большей части были немецкими). Ему помогал экзекутор, следивший за порядком в здании, рассылавший и регистрировавший указы Сената. При канцелярии находились нотариус, актуариус (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были и в коллегиях и поэтому определялись одним Генеральным регламентом.

При Сенате также состояли генерал-рекетмейстер, герольдмейстер, генерал-прокурор и обер-фискал. Учреждение этих должностей имело принципиальное значение для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (должность введена в 1720) должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к справедливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату. В обязанность генерал-рекетмейстера вменялось также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не поступали прямо в Сенат, минуя коллегии. Основной обязанностью герольдмейстера (1722) был сбор данных и составление именных послужных списков дворянского сословия, внесение в родословные дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского чина. Он же должен был следить за тем, чтобы более одной трети из каждой дворянской фамилии не находились на гражданской службе (дабы землей не оскудеть).

В 1722 г. была учреждена специальная должность генерал-прокурора Сената, призванного, по замыслу Петра I, обеспечивать связь между верховной властью и центральными органами управления (быть "оком государевым") и осуществлять контроль за деятельностью Сената. Не доверяя сенаторам и не надеясь на их добросовестность в решении дел государственной важности, Петр I этим актом, по сути, устанавливал своего рода двойной контроль ("контроль над контролем"), ставя Сенат, являвшийся высшим органом контроля над администрацией, в положение поднадзорного учреждения. Генерал-прокурор лично докладывал царю о делах в Сенате, передавал Сенату волю верховной власти, мог остановить решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за их исполнением. Все это не только ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.

Пожалуй, одним из наиболее важных нововведений петровской административной реформы стало создание в России действенной системы государственного надзора и контроля, призванной контролировать деятельность администрации и блюсти государственные интересы. При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. Высшие контрольные функции принадлежали генерал-прокурору Сената. В его подчинении находились другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. Параллельно с этим создавалась разветвленная система тайного надзора за деятельностью государственной администрации в виде учреждаемых на всех уровнях управления должностей фискалов.

Введение института фискалов явилось отражением полицейского характера петровской системы управления, стало олицетворением недоверия правительства к органам государственной администрации. Уже в 1711 г. при Сенате была введена должность обер-фискала. В 1714 г. издан специальный указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и четыре фискала, при губернских правлениях — четыре фискала во главе с провинциал-фискалом, при каждом городе — по одному или два фискала, при каждой коллегии также были учреждены должности фискалов. В их обязанность входило тайно проведывать о нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о взятках, разворовывании казны и докладывать обер-фискалу. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально (часть штрафа, накладываемого на нарушителя или мздоимщика, доставалась донесшему на него фискалу). Таким образом, система доносительства возводилась в ранг государственной политики. Даже в Церкви была введена система фискалов (инквизиторов), а священников специальным царским указом обязывали нарушать тайну исповеди и доносить властям на исповедуемых, если в их исповеди содержалась та или иная "крамола", угрожающая интересам государства.

Выше уже говорилось, что проводимая Петром I модернизация государственного аппарата не отличалась системностью и строгой последовательностью. Однако при внимательном рассмотрении петровской реформации нетрудно заметить, что для Петра I всегда приоритетными и неоспоримыми оставались две задачи: 1) унификация органов государственного управления и всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой явного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля должно было, по убеждению царя, обеспечить законность в управлении.

В 1718–1720 гг. были учреждены новые органы центрального управления, получившие название коллегий. Построенные по западноевропейским образцам, они заменили собой старые приказы. За основу было взято шведское коллегиальное устройство, которое Петр I считал наиболее пригодным для условий России. Созданию коллегий предшествовала большая работа по изучению европейских бюрократических форм и канцелярской практики. Для организации новых учреждений из-за границы специально выписывали опытных специалистов-практиков, хорошо знакомых с канцелярской работой и особенностями коллегиального устройства ("в правостах искусных"). Приглашали и пленников-шведов. Как правило, в каждой коллегии из иностранцев назначались по одному советнику или асессору, по одному секретарю и шрейберу (писарю). Однако на высшие руководящие посты в коллегиях (президенты коллегий) Петр I стремился назначать только русских людей; иностранцы обычно выше вице-президентов не поднимались.

Учреждая коллегии, Петр I исходил из мысли, что "правление соборное в государстве монаршеском есть наилучшее". Преимущество коллегиальной системы виделось в более оперативном и в то же время объективном решении дел ("одна голова — хорошо, две — лучше"). Считалось также, что коллегиальное устройство государственных учреждений позволит существенно ограничить произвол высших чиновников и, что не менее важно, изжить один из главных пороков прежней приказной системы — повсеместное распространение взяточничества и казнокрадства.

Свою деятельность коллегии начали в 1719 г. Всего их было двенадцать: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская (морская), Штатс-контор (ведомство государственных расходов), Камер-Коллегия (ведомство государственных доходов), Ревизион-Коллегия (осуществлявшая финансовый контроль), Юстиц-Коллегия, Мануфактур-Коллегия (промышленность), Берг-Коллегия (горное дело), Коммерц-Коллегия (торговля), Вотчинная и Духовная Коллегии. Формально коллегии подчинялись Сенату, который контролировал их деятельность и посылал им указы. С помощью назначенных в коллегиях прокуроров, находившихся в подчинении генерал-прокурора Сената, Сенат надзирал за деятельностью президентов коллегий. Однако в действительности какого-то четкого единообразия в субординации здесь не было: не все коллегии в равной степени подчинялись Сенату (Военная и Адмиралтейская обладали значительно большей самостоятельностью по сравнению с другими).

Каждая коллегия составляла свой регламент, определявший круг ее действий и обязанностей. Указ от 28 апреля 1718 г. постановлял сочинить регламент всем коллегиям на основании Шведского устава, применяя последний к "положению Русского государства". С 1720 г. был также введен "Генеральный регламент". Он содержал 156 глав и являлся общим для всех коллегий.

Подобно приказам XVII в. коллегии состояли из общего присутствия и канцелярии. Присутствие было представлено президентом, вице-президентом, четырьмя (иногда пятью) советниками и четырьмя асессорами (в целом не более 13 человек). Президент коллегии назначался царем (позже императором), вице-президент — Сенатом с последующим утверждением императором. Коллежскую канцелярию возглавлял секретарь, в подчинении которого находились нотариус или протоколист, актуариус, переводчик и регистратор. Все другие канцелярские чиновники назывались канцеляристами и копиистами и занимались непосредственным производством дел по назначению секретаря. Присутствие коллегии собиралось в специально отведенной для этого комнате, убранной коврами и хорошей мебелью (собрание в частном доме запрещалось). Никто не мог зайти без доклада в "камору" во время заседания. Посторонние разговоры в присутствии также запрещались. Заседания проводились каждый день (за исключением праздников и воскресенья) с 6 или 8 часов утра. Все вопросы, обсуждавшиеся на заседании присутствия, решались большинством голосов. При этом строго соблюдалось правило, согласно которому при обсуждении вопроса мнения высказывались всеми членами присутствия по очереди, начиная с младших. Протокол и решение подписывалось всеми присутствующими.

Введение коллегиальной системы существенно упрощало (с точки зрения устранения прежней путаницы в системе приказного управления) и делало более эффективным государственный аппарат управления, придавало ему некоторое единообразие, более четкие компетенции. В отличие от приказной системы, в основе которой лежал территориально-отраслевой принцип управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли вмешиваться в сферу деятельности других коллегий. Нельзя, однако, сказать, что Петру I удалось полностью изжить недостатки прежней системы управления. Не удалось не только выстроить строгую иерархию уровней управления (Сенат — коллегии — губернии), но и избежать смешения коллегиального начала с личным, лежавшего в основе старой приказной системы. Так же как и в приказах, во вновь созданных коллегиях последнее слово часто оставалось за начальствующими лицами, в данном случае за президентами коллегий, которые вместе с приставленными к коллегиям для контроля за их деятельностью прокурорами своим вмешательством подменяли коллегиальный принцип принятия решений единоличным. Кроме того, коллегии не заменили всех старых приказов. Рядом с ними продолжали существовать приказные учреждения, именуемые либо канцеляриями, либо, как и прежде, приказами (Тайная канцелярия, Медицинская канцелярия, Преображенский приказ, Сибирский приказ).

В ходе петровских государственных преобразований произошло окончательное оформление абсолютной монархии в России. В 1721 г. Петр I принял титул императора. В ряде официальных документов — Воинском уставе, Духовном регламенте и других юридически закреплялся самодержавный характер монаршей власти, которой, как гласил Духовный регламент, "повиноваться сам бог за совесть повелевает".

В общем русле завершающей стадии процесса складывания абсолютной монархии в России находилась и проведенная Петром I реформа церковного управления, результатом которой стало упразднение патриаршества и окончательное подчинение Церкви государству. 14 февраля 1721 г. был учрежден Святейший правительствующий синод, заменивший собой патриаршую власть и устроенный по общему типу организации коллегий. В подготовленном для этой цели Феофаном Прокоповичем (одним из главных идеологов петровской реформации) и отредактированном самим царем "Духовном регламенте" прямо указывалось на несовершенство единоличного управления патриарха, а также на те политические неудобства, которые происходили от преувеличения места и роли патриаршей власти в делах государства. Рекомендовалась коллегиальная форма церковного управления как наиболее удобная. Сформированный на этой основе Синод состоял из 12 членов, назначаемых царем из представителей высшего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуменов, протоиереев). Все они при вступлении в должность должны были принести присягу на верность императору. Во главе Синода стоял обер-прокурор, назначенный в 1722 г. для надзора за его деятельностью и лично подчиненный императору. Должности в Синоде были такими же, как и в коллегиях: президент, два вице-президента, четыре советника и четыре асессора.