Лекция 3: Российская империя на пути национальной модернизации. Переход от традиционной организации управления к рациональной в XVIII в.

Институт генерал-губернаторства и его роль в новой системе местного управления

В ходе губернской реформы 1775 г. с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними была учреждена должность генерал-губернатора, или наместника, под властью которого объединялись две-три губернии, образующие наместничество. Являясь отражением правительственного курса на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, что вполне соответствовало общему духу абсолютизма и имперской модели управления, эта мера стала одним из наиболее важных нововведений Екатерины II, значение которого гораздо больше, чем об этом принято говорить. Интерес к этой теме сегодня значительно возрос в связи с последними реформами российской власти, когда Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были образованы семь федеральных округов с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ, которых часто по аналогии с прошлым называют "генерал-губернаторами", а сами округа — "генерал-губернаторствами".

Хотя институт генерал-губернаторства сам по себе не был нов (уже при Петре I две губернии — Ингерманландская и Азовская возглавлялись генерал-губернаторами, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии), при Екатерине II он приобрел совершенно новое значение. Генерал-губернатор при Екатерине II не был просто представителем местной администрации. В известном смысле это была политическая должность, а тот, кто ее замещал, являлся проводником политики центральной власти. В отличие от губернаторов и независимых от них прокуроров, осуществлявших административный надзор за учреждениями и сословиями, главной задачей генерал-губернаторов было наблюдать за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях, направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью. В "Учреждениях" о губерниях 1775 г. о генерал-губернаторе говорилось прежде всего как об органе надзора за административной (отчасти судебной) жизнью губернии. Согласно ст. 81 "Учреждения" на него возлагались обязанности "попечения об исполнении законов", а не непосредственное административное руководство.

Учреждая институт наместников, Екатерина II исходила из учета реального положения дел в системе местного управления. Бюрократическая система местного управления, созданная Петром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения в государственной политике. Из-за постоянной занятости текущими делами управления губернаторы чаще всего были плохими проводниками воли верховной власти. Значительными изъянами страдала и система контроля над действиями местных властей. Со времен петровских преобразований его осуществляли прокуроры, которые подчинялись главе Сената — генерал-прокурору и обладали правом обжаловать действия должностных лиц в вышестоящих инстанциях. Однако прокуроры не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Деятельность прокуроров носила исключительно правоохранительный, а не политический характер: они должны были следить за соблюдением законности органами управления и должностными лицами на местах, а не за соответствием их действий целям и задачам верховной власти.

В отличие от прокуроров Сената совсем в ином положении находились генерал-губернаторы, непосредственно назначаемые императрицей и ответственные только перед ней. Обладая всей полнотой власти на местах, они стояли над местными органами власти и суда, осуществляли надзор за исполнением законов. В их обязанности входило пресечение злоупотреблений в местной администрации. Генерал-губернаторы были наделены правом самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, вмешиваться в судебные решения и останавливать исполнение приговоров, могли возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Они были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией, имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом.

Генерал-губернаторская модель управления имела для своего времени большое значение. Как справедливо отмечается в современных исследованиях, при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти она позволяла преодолевать отрицательные последствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, делала местное управление более гибким по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени.

В то же время генерал-губернаторской системе был присущ целый ряд пороков, которые, как считал один из крупнейших исследователей местной власти в России А. Д. Градовский, не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По мнению А. Д. Градовского, в перспективе такая система едва ли могла послужить укреплению государственного единства. Во-первых, поскольку не уменьшала, а подчас даже усиливала произвол власти на местах в лице генерал-губернаторов, действия которых не были ограничены законом. Во-вторых, она не устраняла опасности развития центробежных тенденций. Более того, являясь полновластными хозяевами на подчиненной им территории (своего рода местными "правительствами"), генерал-губернаторы в случае временного ослабления центра могли создать реальную угрозу децентрализации государства. В-третьих, институт генерал-губернаторства был неустойчив еще и потому, что всякий раз оказавшийся у власти новый император должен был опасаться всевластных наместников, чувствовавших себя государями на своих территориях и не связанных с ним своим положением. В целях безопасности новый правитель должен был принимать необходимые меры, что, собственно говоря, и произошло в правление Павла I, который пересмотрел губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве областей.

Органы сословного самоуправления и создание системы сословных судов

Децентрализация управления с целью укрепления местных органов власти и управления и введение института генерал-губернаторства явилось, как видно из сказанного, основным нововведением Екатерины II. Другой особенностью ее областной реформы следует считать усиление роли земского элемента в местном управлении, который, как уже отмечалось, по разным причинам после смерти Петра I был либо вытеснен, либо подчинен бюрократическому началу в лице губернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на других основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства. По замечанию В. О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управления и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императрица ставила основной целью "занять праздное дворянство и укрепить его положение в обществе и государстве".

Стремясь дать дворянству сословную организацию и первенствующее значение в местной администрации, власть инициировала создание на местах в уездах выборных сословных учреждений — дворянских собраний, сосредоточивших со временем в своих руках все местное самоуправление. Каждые три года дворяне каждого уезда съезжались для избрания должностных лиц и избирали уездного предводителя, капитан-исправника и заседателей в различные учреждения. Через этих представителей дворянство управляло всеми делами в уезде.

Особое положение среди новых дворянских учреждений занимал нижний земский суд, заменивший прежнее воеводское управление и ведавший всей уездной администрацией. Члены нижнего земского суда — капитан-исправник и два или три заседателя избирались дворянским собранием на три года из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления, осуществляя вместе с заседателями административно-полицейское управление в уезде. В функции нижнего земского суда входило: сохранение в уезде благочиния, порядка, наблюдение за исполнением законов, приведение в исполнение решений губернского правления и палат (казенной и судебной), надзор за торговлей, исправным состоянием дорог и мостов, принятие мер по предупреждению болезней, искоренение "скопищ воров и беглых" и многое другое.

Первоначально перестройка местного управления была обусловлена преимущественно необходимостью укрепления государственного управления. С изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия, наряду с другими узаконенными Жалованной грамотой правами и льготами дворянства. По Жалованной грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в губерниях дворянские собрания, основной обязанностью которых было "содержание и дополнение дворянских родословных книг" и выдача грамот на дворянство. Грамоты выдавались только внесенным в родословную книгу потомственным дворянам, владеющим недвижимой собственностью в данной губернии. Губернское дворянское собрание имело собственный бюджет, дом в городе для заседаний, печать и архив. Тем самым губернское дворянство окончательно превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица. При Екатерине II дворянин становится членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.

В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда, носившего, так же как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд: 1) уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии — для дворян; 2) городовые магистраты и контролирующий их деятельность губернский магистрат — для горожан (городская полиция находилась в ведении коронного чиновника — городничего); 3) нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе — для государственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были коллегиальными и избирались соответствующими сословиями, только председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губернским правлением. Апелляционной инстанцией по отношению к ним выступала упоминаемая выше палата гражданского суда, а высшей апелляционной инстанцией для самой палаты являлся Правительствующий сенат. Кроме перечисленных судебных учреждений при каждом уездном суде создавалась дворянская опека под председательством уездного предводителя дворянства для попечения о вдовах и детях дворян, а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов и сирот горожан.

Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными по глупости и невежеству, и др.). Они состояли из совестного судьи и шести заседателей, избираемых сословиями (по два заседателя от сословия) и утверждаемых губернатором. Совестный суд не вмешивался в судебные дела, а действовал только по предложению губернского правления или в связи с обращением частных лиц. Его главной задачей было судить справедливо (по совести), уважая личность. Совестный суд обязан был также следить за тем, чтобы привлеченные к ответственности лица не содержались под стражей более трех дней без предъявления им обвинения.

Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными по глупости и невежеству, и др.). Они состояли из совестного судьи и шести заседателей, избираемых сословиями (по два заседателя от сословия) и утверждаемых губернатором. Совестный суд не вмешивался в судебные дела, а действовал только по предложению губернского правления или в связи с обращением частных лиц. Его главной задачей было судить справедливо (по совести), уважая личность. Совестный суд обязан был также следить за тем, чтобы привлеченные к ответственности лица не содержались под стражей более трех дней без предъявления им обвинения.

К новым учреждениям в системе местного управления относились приказы общественного призрения, создаваемые в каждой губернии под председательством губернатора. В состав таких приказов входили по два заседателя верхнего земского суда, два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К основным функциям приказов относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц и госпиталей; учреждение богаделен для престарелых, бедных и убогих; устройство домов для безработных, смирительных домов для непослушных детей, пьяниц, лиц недостойного поведения.

"Жалованная грамота городам". Развитие городского сословного самоуправления

Наряду с губернской реформой важное место в преобразовательской деятельности Екатерины II принадлежало организации городского управления и самоуправления. Как отмечалось ранее, Екатерина II в своих преобразовательских планах придавала исключительное значение развитию русских городов, в духе западноевропейских идей стремилась покровительствовать русской торговле и промышленности. Необходимость городской реформы диктовалась неустроенностью русских городов, слабостью городской организации и городского управления, отстающих от растущих потребностей торгово-промышленного класса, наметившихся новых тенденций в экономическом развитии страны. Начиная с реформ Петра I, формы городского управления многократно менялись, в управлении городами отсутствовало единообразие, оно не имело самостоятельного статуса.

Первые реформы Екатерины II ничего принципиально не изменили в административном управлении городов, они лишь внесли некоторый порядок в городское управление, усилив его централизацию и наделив города статусом самостоятельной административной единицы. Так же как и раньше, города управлялись городничими и комендантами, назначаемыми из дворян. Администрацию столичных городов возглавляли назначаемые центральной властью полицмейстеры. В ходе выборов Уложенной комиссии и позже, в рамках проведенной губернской реформы 1775 г., появились новые выборные органы городского общественного управления. Вводилась новая выборная должность городского головы, возглавлявшего городской магистрат, были созданы совестный и сиротский суды.

21 апреля 1785 г. была обнародована "Грамота на права и выгоды городам Российской империи" (так называемая "Жалованная грамота городам"), положившая начало широкой городской реформе, в ходе которой города впервые получили самостоятельный статус, юридически закрепленное общественное городское управление, закладывались основы ремесленного, цехового устройства. Являясь первым в истории России законодательным актом, закреплявшим организацию городского управления, Жалованная грамота городам признавала за городскими выборными органами право на самостоятельную сферу деятельности.

По Жалованной грамоте городам население города подразделялось на шесть сословных групп (разрядов), различавшихся по имущественному положению и роду деятельности. К ним относились: 1) "настоящие городовые обыватели", к которым принадлежали владельцы городской недвижимости (домов и земель и т.д.); 2) купцы всех трех гильдий; 3) цеховые ремесленники; 4) "иногородние и иностранные гости" (так называли русских и иноземных купцов и специалистов, которые занимались торговой и промышленной деятельностью в городах, но не проживали в них); 5) именитые граждане: выборные должностные лица, ученые, архитекторы, живописцы, скульпторы, представители зарождающейся буржуазии (банкиры, оптовые торговцы, кораблевладельцы и др.); 6) посадские-цеховые люди, занятые ремеслом и имеющие собственный капитал. Каждая из сословных групп наделялась определенными правами, привилегиями и обязанностями.

Жалованная грамота городам устанавливала принцип всесословности городского самоуправления. Формировавшееся на основе Жалованной грамоты градское общество наделялось правом юридического лица, имело право владеть собственностью, получать доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы. Первичным органом городского сословного самоуправления являлось городское собрание, состоявшее из всех городских жителей и избиравшее выборных должностных лиц: городского голову, бурмистров и ратманов в городской магистрат, старост, судей совестных судов, заседателей от городского сословия в общие и сословные учреждения. Раз в три года городское собрание по распоряжению губернатора избирало общую городскую думу, являвшуюся распорядительным органом городского самоуправления. Она состояла из гласных от всех шести сословных групп городского населения и возглавлялась городским головой. Исполнительным (постоянно действующим) органом городского сословного самоуправления являлась шестигласная дума, избираемая раз в три года общей городской думой на основе равного представительства от всех сословий (каждая из шести сословных групп города имела в шестигласной думе по одному гласному). Ею также руководил городской голова. В компетенцию городского самоуправления входили вопросы городского хозяйства и благоустройства, развитие торговли и промыслов, продовольственное дело и т.п. В то же время возможности органов городского самоуправления были ограничены из-за нехватки необходимых финансовых средств, постоянного дефицита бюджета городских дум, который формировался за счет различных сборов с населения города.

Помимо этих объективных трудностей были и другие, не менее существенные. В условиях сохранявшейся самодержавной формы правления деятельность органов городского самоуправления была изначально поставлена в строго определенные рамки, находилась под постоянной опекой бюрократических учреждений. Городские собрания созывались только с разрешения губернатора, который контролировал бюджет шестигласной думы, правильное расходование средств городским обществом; дума должна была представлять отчеты по доходам и расходам губернатору и казенной палате.

Деятельность городских дум была ограничена полицейскими учреждениями, действовавшими в городах и наделенными правом вмешиваться в частную жизнь городского населения. По сути дела реальная власть в городе принадлежала не шестигласной городской думе, которую современники иронично называли "безгласной думой", а городничему или полицмейстеру. 8 апреля 1782 г. Екатерина II подписала специальный "Устав благочиния, или полицейский", согласно которому в городах создавались городские административно-полицейские органы — управы благочиния (полицейские управы). Во главе управ благочиния стоял полицмейстер (в губернских городах) или городничий (в уездных городах), которым подчинялись приставы уголовных дел и приставы гражданских дел, а также два выборных чиновника (ратмана) от купечества. Тем самым была реорганизована городская полиция, а система полицейского надзора в городах приобретала более строгий характер. Управа благочиния выполняла кроме полицейских и широкие административно-хозяйственные функции (следила за исправностью городских сооружений, дорог, чистотой города, осуществляла надзор за торговлей, правильностью мер и весов, принимала меры против пожаров).

В соответствии с новой структурой городского полицейского аппарата города делились на самостоятельные административно-полицейские части (из 200–700 дворов) во главе с частным приставом, который назначался губернским правлением и имел в распоряжении двух полицейских сержантов. Части, в свою очередь, делились на кварталы (50–100 дворов) во главе с квартальным надзирателем, который назначался управой благочиния, подчинялся частному приставу и имел в своем подчинении квартальных поручиков, избираемых жителями на три года, а также сторожей и дворников. Таким образом, за редким исключением, все полицейские чины в городе назначались и в совокупности представляли собой, выражаясь современным языком, муниципальную полицию, жалованье которым назначалось из местного бюджета (сборов с городского населения).

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что именно при Екатерине II, а не при Николае I, как принято считать, было положено начало полицейскому государству в России и по функциям, и по источникам формирования администрации. Павел I своеобразно завершил этот процесс, упразднив в 1796 г. дворянское самоуправление, восстановив в городах должность обер-полицмейстера с широкими полномочиями, которому подчинялись все губернские чины, в том числе губернаторы.

Контрольные вопросы

1. Каковы исторические предпосылки и основные идеи петровских преобразований?
2. Назовите основные принципы, на основе которых осуществлялась модернизация государственного аппарата при Петре I.
3. Какие высшие государственные учреждения были созданы при Петре I? Почему Петр I придавал такое значение коллегиальному принципу в работе государственных учреждений?
4. Чем отличалось положение Сената в системе государственного управления от роли, которую играла в Московском государстве Боярская дума?
5. Какое значение имело создание Петром I системы государственного контроля и надзора?
6. Какую роль сыграло принятие Табели о рангах в создании новой системы государственной службы в России?
7. В чем заключались особенности преобразования системы местного управления при Петре I?
8. Каким образом принципы камерализма были воплощены в коллегиальной административной системе?
9. Какое влияние на государственное управление оказала эпоха дворцовых переворотов?
10. В чем состоит смысл и содержание нового этапа рационализации государственного управления в условиях "просвещенного абсолютизма" Екатерины II?
11. Какие основные идеи лежали в основе концепции европейского просвещенного абсолютизма и как они трансформировались в условиях России?
12. Почему Россию эпохи Екатерины II называют "дворянской империей"?
13. Какое значение имела губернская реформа 1775 г. для создания единой системы территориального управления?
14. Какая роль в системе управления империей отводилась институту генерал-губернаторства?
15. Назовите основные черты и особенности дворянского самоуправления в конце XVIII в.
16. Назовите основные принципы и раскройте содержание реформы городского сословного самоуправления при Екатерине II.