Социальная работа: история, теория, практика

1.5. Система и учреждения социальной защиты

Правовая система Российской Федерации состоит из законодательных и нормативных актов, охраняющих права и интересы граждан страны. Социальную защиту в России обеспечивают действующее законодательство и нормы, закрепляющие права всех граждан независимо от возраста. К ним относятся Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-I "Об основах федеральной жилищной политики", Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" и др. Непосредственно системы социального обслуживания касаются Федеральные законы от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации" и от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", принятые в 1995 г. В Федеральном законе "Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации" в ст. 1 подчеркивается, что "социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации". Кроме них, важную роль играют Федеральные законы от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"; от 27 октября 1997 г. № 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"; Методические рекомендации по определению минимальной потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения, утвержденные постановлением Правительства РФ в марте 2000 г.; Рекомендации Министерства труда и социального развития по оценке уровня нуждаемости при реализации региональных программ, март 2000 г.

Организации социального обеспечения принимают на себя заботу о тех категориях, частях населения, которые в законодательно установленном порядке располагают правом на длительную или постоянную помощь в связи с возрастом, инвалидностью, ограниченной трудоспособностью, отсутствием иных источников существования.

Социальное обслуживание основывается на принципах: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность представления социальных услуг несовершеннолетним, пожилым людям и инвалидам, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилактическая направленность; соблюдение прав человека и гражданина; преемственность всех видов социального обслуживания. В Российской Федерации социальные услуги предоставляют более 12 тыс. учреждений (стационарных, полустационарных и нестационарных).

Сравнительная статистика

В России 68% выпускников средней и до 80% выпускников начальной профессиональной школы оказываются нетрудоустроенными; без работы и учебы остались примерно 200 тыс. девятиклассников. В целом мы теряем из-под контроля более 1 млн выпускников.

Для сравнения: в Японии трудоустраиваются сразу после выпуска до 92% молодых людей; в США - получают работу в течение месяца после окончания университета более 84% выпускников естественно-научного и технического профиля и 38% гуманитариев (через 6 месяцев - 94 и 78% соответственно, а через 9 месяцев - 96 и 94%).

Служба кадров. 1997. № 2. С. 30-32

Социальные учреждения относятся к ведению двух министерств (Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство образования и науки РФ) и имеют статус федерального, регионального и муниципального подчинения. В 2000 г. существовали следующие основные виды социальных учреждений:

1. стационарные учреждения социального обслуживания престарелых и инвалидов (взрослых и детей) Министерства здравоохранения и социального развития РФ (1186 учреждений);
2. нестационарные учреждения социального обслуживания престарелых и нетрудоспособных граждан Министерства здравоохранения и социального развития РФ (16 700 учреждений);
3. территориальные учреждения социального обслуживания семьи и детей Министерства здравоохранения и социального развития РФ (2 240 учреждений);
4. дома ребенка (для детей, оставшихся без попечения родителей в возрасте до 3-4 лет) Министерства здравоохранения и социального развития РФ (248 домов);
5. детские дома для детей, оставшихся без попечения родителей, Министерства образования и науки РФ (1187 домов);
6. школы-интернаты для детей, оставшихся без попечения родителей, Министерства образования и науки РФ (155 школ).

Для лиц без определенного места жительства и занятий, "бомжей", не имеющих средств к существованию, в том числе отбывших сроки наказания в местах лишения свободы, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами, региональные органы управления и органы местного самоуправления создали сеть социальных учреждений - специальных домов-интернатов, домов ночного пребывания.

В Российской Федерации в настоящее время свыше 4000 учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, различной ведомственной принадлежности (в системе образования, здравоохранения, социальной защиты населения), в том числе 2000 только в системе образования. В среднем в этих учреждениях содержится по 100-200 детей, оставшихся без попечения родителей, на каждого ребенка по штатному расписанию приходится два работника.

В 2005 г. в учреждениях социального обслуживания семьи и детей помощь получили 3,0 млн семей (в 2004 г. - 3,3 млн), в том числе: 1 531,2 тыс. малообеспеченных семей; 968,6 тыс. неполных семей; 473,9 тыс. многодетных семей; 537,5 тыс. семей с детьми, имеющими ограниченные возможности здоровья; 11,6 тыс. семей беженцев и вынужденных переселенцев и др.

В числе учреждений социального обслуживания семьи и детей: 527 социальных приютов для детей и подростков; 597 центров социальной помощи семье и детям; 715 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних; 324 реабилитационных центра для детей с ограниченными возможностями и др. На начало 2006 г. действовали 78 кризисных отделений для женщин. Появились такие учреждения, как социальные гостиницы для женщин и детей, - 12. Кроме того, в качестве структурных подразделений в учреждениях социального обслуживания семьи и детей в числе прочих функционируют: 640 отделений реабилитации для детей-инвалидов; 537 отделений профилактики безнадзорности несовершеннолетних; 976 семейных воспитательных групп; 269 "телефонов доверия". Всего в учреждениях социального обслуживания семьи и детей насчитывается 1 679 стационарных отделений и 2 030 отделений дневного пребывания.

По территориальному подчинению учреждения социального обслуживания семьи и детей распределяются следующим образом: 702 - республиканские, краевые, областные; 929 - городские; 1813 - районные. По форме собственности учреждения социального обслуживания семьи и детей распределяются следующим образом: 1501 - государственные; 1943 - муниципальные.

Проблема кадрового обеспечения органов опеки и попечительства стоит сегодня очень остро. По данным 2004 г., из 3 тыс. органов опеки и попечительства в 300 вообще отсутствовали специалисты по охране детства, в 1 700 имелся всего лишь 1 специалист. Решение вопроса Министерство образования и науки РФ видит в том, чтобы переориентировать их на содействие семейному устройству детей (в рамках закона), а не на постоянное пребывание в них детей.

Социальный работник и социальный педагог - представители особой, деликатной и гуманной профессии. Их профессиональное предназначение - согласование личных и общественных интересов клиентов, гармонизация этих отношений.

Кодекс этики социального работника и социального педагога…, М., 2003.

Действующая сеть стационарных учреждений социального обслуживания не удовлетворяла всех потребностей социально незащищенных слоев населения. Комплексный подход к развитию территориальных служб по проблемам семьи, женщин и детей практически осуществляется только на четверти территории Российской Федерации. Говорить о продуманной, хорошо развитой системе учреждений, более или менее полно учитывающей нужды населения, можно только в отношении крайне незначительной части территории Российской Федерации. Примерно четверть субъектов РФ имеют всего 3-5 учреждений социальной помощи семьям и детям, причем они в основном созданы в краевых (областных) центрах. Ускоренное развитие получили только социальные приюты, хотя в 1995 г. предпринимались попытки создания центров социальной помощи семье и детям (около 170), а в центрах социального обслуживания - отделений помощи семье и детям (их около 200). Слабо развиваются центры психолого-педагогической и экстренной психологической помощи. В 1995 г. их было всего 200. Низкая зарплата социальных работников в регионах ведет к недоукомплектованности штатов этих учреждений.

Развитию сети учреждений социальной помощи семье и детям препятствуют различные факторы:

• слабая правовая база системы социального обслуживания;
• ограниченность финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении у правительственных органов на федеральном и региональном уровнях, дефицит средств у органов местного самоуправления;
• отсутствие координации деятельности министерств и ведомств в сфере социального обслуживания;
• дефицит персонала, обладающего профессиональной подготовкой в сфере социальной работы;
• низкий социальный статус и неадекватная заработная плата работников социальных служб;
• недостаточное использование финансовых, экономических и интеллектуальных возможностей неправительственных учреждений.

Государственная система социальной защиты в России включает пенсионные пособия, пособия по безработице, пособия многодетным семьям, пособия по болезни, пособия по уходу за ребенком и жилищные пособия. Пособий по бедности в явной форме не существует; вместо этого имеются многочисленные категории пособий и льгот, выражающихся как в денежной, так и в натуральной форме, однако они почти не предусматривают адресную помощь малоимущим. Кроме того, имеются неофициальные источники поддержки - от приусадебных участков, на которых выращиваются продукты питания, до помощи семьям со стороны друзей и родственников.

Официальная система социальной защиты поглощает около 12% ВВП и обеспечивает до 30% семейного дохода. Выплата пенсионных пособий, пособий по болезни и по уходу за ребенком, а также пособий по безработице производится из внебюджетных фондов, а также налогов с заработной платы, в настоящее время составляющих 34% общего фонда заработной платы. Выплаты семьям являются универсальным пособием, которое финансируется за счет поступлений в местные бюджеты, наряду с федеральными трансфертами. Такие трансферты поступают в виде безусловных грантов общего назначения, охватывающих целый ряд государственных обязательств, среди которых пособия семьям являются приоритетной (но не обязательной) статьей. Жилищные пособия, а также пособия и льготы специального назначения финансируются полностью из местных источников.

Схема основных направлений социальной защиты

Наиболее распространенный вид социального обслуживания - пенсионное обеспечение. Пенсионерам по возрасту выплачивается пенсия, зависящая от стажа работы и уровня заработной платы, которую получал пенсионер до выхода на пенсию. Однако в любом случае каждому пенсионеру гарантирована выплата пенсии не ниже минимального предусмотренного законом уровня. Наряду с пенсией по старости выплачиваются пенсии по инвалидности, не зависящие от возраста и обусловленные только состоянием здоровья, невозможностью или ограниченной возможностью человека осуществлять трудовую деятельность. Пенсии выплачиваются за счет средств пенсионного фонда, образуемого из отчислений предприятий и организаций в этот фонд, и частично за счет госбюджета. По мере перехода к рыночным отношениям и повышения хозяйственной самостоятельности предприятия получают возможность создавать собственные пенсионные фонды для выплаты пенсий своим работникам. Кроме пенсий, из средств государственного и местного бюджетов предоставляются разнообразные пособия и выплаты различным категориям нуждающегося населения. Пособия и выплаты могут носить постоянный, длительный и временный характер. Возможно предоставление разовой, одномоментной социальной помощи. Пособия выдаются чаще всего с целью социальной поддержки детей, больных, престарелых, лиц, лишенных средств к существованию.

Государство оказывает значительную помощь безработным. По российскому законодательству пособие безработным гражданам, уволенным по любым основаниям, устанавливается в процентном отношении к среднему заработку, исчисленному за два последних месяца по последнему месту работы. Во всех иных случаях, в том числе гражданам, ищущим работу впервые, пособие выплачивается в размере минимальной оплаты труда.

Финансирование совокупных расходов на цели социальной защиты осуществляется из нескольких источников: федеральный бюджет (в части прямых расходов); бюджет субъекта РФ (областной, краевой, республиканский); федеральные внебюджетные фонды (с января 2001 г. они финансируются за счет Единого социального налога); региональные и местные внебюджетные фонды.