Реформированная система государственных финансов

7.2. Расходы

7.2.1. Расходы по функциональному назначению в реформированной системе государственных финансов

В новой системе государственных финансов расходы рассматриваются как операции, уменьшающие стоимость активов. Это предопределяет серьезные отличия в понимании расходов в новой и традиционной системах государственных финансов. Так, например, с позиций кассового метода денежные средства, направленные на строительство каких-либо объектов, являются расходами. В реформированной системе государственных финансов в данном случае имеет место обмен денежных активов на нефинансовые активы (здания, сооружения и т. п.). Чистая стоимость активов сектора государственного управления не меняется, а выплаченные денежные средства как расход не рассматриваются. Также не оказывает влияния на чистую стоимость активов приобретение нефинансовых активов и такая операция не считается расходной.

Внесены также изменения в классификацию расходов по функциональному назначению. Путем внесения изменений в классификацию расходов по функциональному назначению решаются следующие задачи:

• определяются целевые статьи и виды расходов в процессе формирования и утверждения бюджетов всех уровней;
• исключаются расходы на капитальные вложения (государственные инвестиции), они отражаются в экономической классификации расходов;
• обеспечивается распределение расходов на руководство и управление в установленной сфере деятельности (административных расходов) по соответствующим разделам и подразделам функциональной классификации;
• упорядочивается отражение расходов, направляемых на реализацию федеральных целевых программ.

Таким образом, функциональная классификация расходов не сводится только к характеристике расходных операций. Наряду с этим она может использоваться для классификации приобретения нефинансовых активов, а также обеспечивает возможность для расчетов расходов органов государственного управления на конечное потребление и фактическое конечное потребление, а также на коллективное и индивидуальное потребление, как это предусмотрено в системе национальных счетов. Кроме того, она используется для формирования перекрестной классификации расходов. Классификация расходов по функциональному на значению в новой системе, рекомендованная МВФ, приведена в табл. 7.2.

Таблица 7.2.

Классификация расходов по функциональному назначению

Рассмотрим основные функциональные направления расходов государственных и муниципальных органов управления.

Расходы государственных служб общего назначения включают расходы на содержание органов власти всех уровней, иностранную экономическую помощь, общие службы, научные исследования, операции, связанные с государственным долгом, и трансферты общего назначения между органами государственного управления различного уровня.

Расходы на исполнительные и законодательные органы власти, бюджетно-финансовые вопросы и международные отношения обеспечивают функционирование органов законодательной и исполнительной власти, включая расходы на содержание главы государства, премьер-министра, глав и руководителей правительств регионов и их аппаратов, содержание финансово-налоговых и таможенных органов, внешнеполитическую деятельность. Расходы на ведомственные органы государственной власти в отличие от расходов на государственные службы общего назначения относятся к соответствующим разделам классификации в соответствии с выполняемыми ими функциями.

Иностранная экономическая помощь. К этой позиции относятся расходы по оказанию экономической помощи развивающимся странам, странам с переходной экономикой, а также экономической помощи, оказываемой через международные организации.

К "общим службам" относятся организации, оказывающие услуги, не связанные с конкретной функцией управления. Сюда включаются расходы, обеспечивающие функционирование служб экономического и социального планирования, статистической службы и др.

Расходы на фундаментальные научные исследования. В последние десятилетия особое значение приобретают расходы на фундаментальные и прикладные научные исследования. Под фундаментальными научными исследованиями понимается экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная главным образом на получение новых научных знаний об основах явлений и наблюдаемых фактов, предпринимаемая без какой-либо конкретной прикладной или практической цели. Основным источником финансирования науки и техники являются государственные ассигнования и средства финансово-промышленных компаний. Государство содействует научным разработкам как путем прямого финансирования, так и путем предоставления льгот корпорациям, ведущим научно-исследовательскую деятельность.

Государственное финансирование научно-исследовательских работ обусловлено рядом обстоятельств: реализация крупных научно-технических программ не под силу даже крупным частным корпорациям, для их осуществления во многих случаях необходимы объединение и координация усилий финансово-промышленных групп и научных центров. Кроме того, государство финансирует научно-исследовательские работы оборонного значения и несет расходы по подготовке научных кадров. Поддержка науки и техники является одним из приоритетных направлений бюджетных расходов. Центр тяжести экономического соперничества государств переместился в сферу науки и техники. При этом учитывается, что научно-технический прогресс является основным фактором роста ВВП и существенно усиливает позиции стран, экспортирующих наукоемкую продукцию. Финансирование науки по разделу "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" из федерального бюджета в 2004 г. составило 47,5 млрд руб., или 0,3% к ВВП и 1,76% к расходам федерального бюджета¹ против 4-6% в странах Европейского союза, США и Японии. Принятый в России закон о ежегодном выделении 4% фактически не выполняется.

В классификации разграничиваются расходы на фундаментальную и прикладную науку.

Расходы на фундаментальную науку относятся к общегосударственным расходам, а расходы на прикладную науку распределяются по соответствующим разделам функциональной классификации в соответствии с их целевым назначением.

НИОКР, связанные с государственными службами общего назначения. В классификации в каждой группе расходов выделены расходы на НИОКР, связанные с осуществлением соответствующих функций. Это расходы на прикладные исследования и экспериментальные разработки. К прикладным исследованиям относятся исследования, направленные на приобретение новых научных знаний, в основе которых лежит какая-либо практическая задача. Экспериментальные разработки представляют собой деятельность по созданию или значительному усовершенствованию новых материалов, изделий, устройств, внедрению новых процессов, систем и услуг, основанную на использовании имеющихся знаний.

Государственные службы общего назначения, не отнесенные к другим категориям. За счет расходов на эти службы обеспечивается проведение выборов, референдумов и ряд других мероприятий аналогичного характера.

Операции, связанные с государственным долгом. С ними связано обслуживание государственного и муниципального долга, т. е. выплата процентов по прошлым займам. Они не связаны с осуществлением текущих функций органов управления, хотя сами займы при их получении были израсходованы на конкретные цели. Расходы по погашению основного долга относятся к категории финансирования дефицита бюджета. Во многих странах обслуживание долга центрального правительства, под которым понимают выплату процентов по долгу, является одной из крупных статей расходов. Размер выплаты процентов по государственному долгу зависит от двух основных факторов: величины самого долга и величины процентных ставок по займам. На обслуживание внешнего и внутреннего долга расходуется значительная часть собираемых налогов.

Трансферты общего характера между органами государственного управления различного уровня (межбюджетные трансферты). Это трансферты, передаваемые другим государственным органам, которые, как правило, не представляется возможным отнести к какой-либо конкретной функции.

В большинстве стран мира центральное правительство имеет свои источники доходов, часть которых передается регионам. При этом считается, что в федеративных государствах деньги в федеральный бюджет поступают не от регионов, а от налогоплательщиков. Средства налогоплательщиков расходуются на общегосударственные нужды, в том числе на помощь регионам, в соответствии с общегосударственными решениями. В связи с этим основная масса денежных потоков в системе межбюджетных отношений направляется из федерального бюджета в бюджеты членов федерации, а из бюджетов регионов - в бюджеты местных органов власти, т. е. сверху вниз. Трансферты характеризуют одностороннее без возвратное и безвозмездное движение денежных средств без встречного потока товаров и услуг от федеральных органов власти к региональным и от региональных к муниципальным. На стадии предоставления трансферты не относятся к какой-либо определенной функции. Их распределение по направлениям расходования производится тем уровнем управления, который является получателем этих трансфертов.

В России осуществляются трансферты в фонды финансовой поддержки регионов, направленные на повышение до минимального уровня бюджетной обеспеченности регионов, имеющих налоговые ресурсы в расчете на душу населения ниже, чем в среднем по России. С помощью трансфертов формируются также фонды компенсаций, обеспечивающих финансирование обязательств, возлагаемых на регионы федеральными законами, фонды софинансирования социальных расходов и фонды регионального развития, объединяющие средства различных инвестиционных программ и целевых субвенций. Формами финансовой помощи федерального бюджета бюджетам регионов согласно Бюджетному кодексу РФ являются дотации и субвенции. Под дотациями понимают бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для текущих расходов. Субвенции представляют собой бюджетные средства, предоставляемые бюджетам другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для использования на конкретные цели. Более подробно вопросы финансового взаимодействия различных уровней управления рассматриваются в главе "Межбюджетные отношения".

Все страны стремятся к тому, чтобы аппарат управления был по возможности дешевым, компактным и эффективным. Функции управленческого аппарата должны быть приспособлены для решения стратегических задач. Выполнение этого требования сопряжено с анализом выполняемых функций, ликвидацией устаревших, сохранением необходимых и добавлением новых. Сотрудники управленческого аппарата должны знать современную науку управления. Технология принятия и реализации решений должна быть максимально отработана и эффективна. Для создания более благоприятных условий развития гражданского общества и предпринимательства требуется определенный минимум информации населения о работе органов управления.

Расходы на оборону. Целью расходов на оборону является обеспечение безопасности страны и ее жителей от внешних военных угроз. Эти расходы приходится осуществлять, несмотря на их непроизводительный характер. В затратах на оборону отражаются расходы, связанные со строительством и содержанием вооруженных сил, гражданской обороной, оказанием военной помощи иностранным государствам и прикладными исследованиями и опытными разработками в области обороны. Это затраты на закупки вооружения, военной техники и имущества, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, капитальное строительство, поддержание мобилизационных мощностей, а также на жизнеобеспечение и обучение большого количества отвлеченных от производительного труда людей. Затраты на армию оказывают противоречивое воздействие на экономику. С одной стороны, они обеспечивают заказы государства производству и создают рабочие места, с другой - это прямой вычет ресурсов и производимой продукции, которые могли быть использованы на цели выпуска товаров и услуг для населения.

Расходы на оборону должны соответствовать возможностям экономики и бюджета. В этих целях они должны контролироваться гражданскими демократическими институтами органов государственной власти, принимающими военно-политические решения. Ситуация в мире и внешнеполитическое положение страны могут обеспечивать снижение уровня этих расходов. Сокращение затрат на оборону должно производиться без ущерба для безопасности страны. Оно может базироваться на повышении эффективности затрат на национальную оборону и оборонное производство, развитии и использовании научно-исследовательских работ. Приоритетным направлением расходования средств на оборону является оборонная научно-исследовательская и опытно-конструкторская деятельность. Эффективность затрат на оборону может быть увеличена за счет использования результатов научно-исследовательских разработок для нужд гражданского производства и экспорта вооружений, увеличивающего доходы оборонных предприятий и налоговые доходы бюджета. Переход к комплектованию армии на добровольной контрактной основе в конечном счете ведет к сокращению расходов на оборону при повышении боеспособности армии. Вместе с тем сам процесс перехода требует повышения оснащенности армии современными видами военной техники и оружия. Параллельно требуются расходы на развитие военно-промышленного потенциала, так как необходимы модернизация, разработка, освоение и выпуск современных видов вооружений. Значительные средства в России требуются для обеспечения выходными пособиями и жильем увольняемых в запас военнослужащих.

Общественный порядок и безопасность. Деятельность правоохранительных органов направлена на защиту жизни, здоровья, прав и свободы граждан, защиту собственности и интересов общества от противоправных действий. К этой группе расходов относятся расходы на милицию, внутренние войска, прокуратуру, юстицию, службу исполнения наказаний, суды, органы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных препаратов, по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, содержание пожарной охраны, прикладные исследования в сфере национальной безопасности, а также расходы на миграционную политику. Расходы на милицию обеспечивают наряду с охраной порядка также деятельность службы безопасности дорожного движения, регистрацию иностранцев и иммигрантов и др. Расходы на судебную систему нацелены на обеспечение реальной независимости этой ветви власти, гарантирование законности судебных разбирательств, создание юридической базы для борьбы с преступностью и коррупцией.

Экономические вопросы (национальная экономика). Эта категория расходов отражает государственные затраты на регулирование и обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельности. Это расходы по решению таких государственных задач, как создание и поддержание условий экономического роста, целевые программы государственного характера, обеспечение сбалансированного развития регионов, создание новых рабочих мест. За счет этих расходов осуществляется поддержка важных и перспективных отраслей и производств, финансируются научно-исследовательские работы, инновации, расходы по охране внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции и монополизации производства, оказывается содействие развитию внутренней и внешней торговли, регулируется деятельность отдельных отраслей и т. д.

Ведущими направлениями расходов, связанных с экономической деятельностью, являются реализация крупномасштабных проектов, которые не могут быть осуществлены частным бизнесом, а также программы развития отраслей, имеющих особое значение для обеспечения безопасности страны. К таким отраслям относятся космическая и атомная промышленность, оборонная промышленность и др. Расходы, связанные с экономической деятельностью, способствуют наращиванию экономического потенциала страны, научно-техническому развитию, структурной перестройке экономики, техническому перевооружению и модернизации производства. В этих целях широко используются гранты, кредиты и субсидии для поддержки коммерческой деятельности.

За счет средств органов власти различных уровней осуществляется значительная часть инвестиций в экономическую инфраструктуру (строительство магистральных железных и шоссейных дорог, линий связи, систем промышленного водоснабжения, очистных сооружений и др.), а также расходы на их эксплуатацию. Эти инвестиции косвенно содействуют развитию предпринимательства.

Существенное место в расходах на экономические нужды занимает поддержка предприятий, принадлежащих государству. В отношении государственной собственности на протяжении многих десятилетий наблюдаются противоположные тенденции. Одна из них заключается в расширении и развитии государственного нефинансового предпринимательства за счет создания новых и национализации старых предприятий. Другая - в денационализации предприятий и передаче их в негосударственный сектор. Так, после Второй мировой войны во многих европейских странах в целях содействия подъему экономики прошла волна национализации. В частности, во Франции были национализированы угольная и газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт, автомобильные заводы "Рено". В то же время в США после окончания Второй мировой войны многие государственные военные заводы были переданы в аренду частным фирмам. В 80-е гг. прошлого века под влиянием критики кейнсианских идей и в целях уменьшения государственного вмешательства в экономику в Великобритании и ряде других государств осуществлялась политика приватизации государственных предприятий. Однако доля государственных предприятий в создании ВВП продолжает оставаться высокой - 15-20%.

Государственные предприятия нередко сравнивают с предприятиями частного сектора на основе показателей прибыли и делают вывод об их низкой эффективности. Существуют, однако, факторы, в силу которых вопрос об эффективности государственных предприятий оказывается более сложным. Предприятия, находящиеся в полной собственности или контролируемые государством, функционируют на принципах рыночной экономики. Они могут быть двух основных типов: неакционированные предприятия, подчиненные органам государственного управления, и акционированные, акции которых полностью принадлежат государству или государство обладает контрольным пакетом их акций. Предприятия первого типа в значительной мере ориентированы на реализацию государственных задач с ограничением коммерческой составляющей в своей деятельности. В силу этого они нередко являются убыточными и требуют государственных средств для покрытия убытков. В этом отношении более предпочтительным является преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества со 100%-ным государственным капиталом, что повышает их заинтересованность в улучшении финансовых результатов. Для акционированных предприятий, и особенно предприятий со смешанным государственным и частным капиталом, характерны большая коммерциализация, стремление к прибыльности и эффективности производства.

Обе группы предприятий (первые в большей степени, вторые - в меньшей) пользуются финансовой поддержкой государства. В качестве целевых установок их деятельности нередко выступают задачи политического и социального характера. В связи с этим финансовая поддержка может рассматриваться в качестве платы за выполнение ими функций, в той или иной мере направленных на решение общегосударственных проблем. Государственные предприятия играют существенную роль в преодолении циклических колебаний и временных трудностей в отдельных отраслях. Они могут содействовать усилению позиций национальных производителей на мировых рынках, развитию перспективных и оборонных отраслей, увеличению занятости, стабилизации экономики. В случае, если отдельные производства, имеющие большое значение для национальной экономики, в силу каких-либо причин попадают в сложное положение и не могут обеспечить эффективное использование ресурсов, страны прибегают к их национализации и оказывают помощь в восстановлении конкурентоспособности. В условиях глобализации внешнеэкономических отношений государственные предприятия, например оборонные, космической промышленности, способствуют достижению национальных целей стран, повышая их рейтинг на международной арене. В свою очередь государство помогает их деятельности с помощью мер своей внешней политики, экспортных субсидий и кредитов, способствуя приобретению новых рынков и защищая их деятельность на отечественных рынках.

Цены на продукцию государственных предприятий могут устанавливаться на более низком уровне, чем в среднем по отрасли. Поставщиками государственных предприятий являются большей частью национальные производители, цены и сроки поставок которых могут быть менее выгодными, чем иностранных фирм. Государственные компании могут быть ориентированы на инвестиции в экономику отсталых регионов страны, увеличение производства в периоды экономического спада и т. д. Все это порождает необходимость компенсации со стороны государства. Формами государственной финансовой поддержки могут быть субсидии, дотации, бюджетное Финансирование убытков, налоговые льготы, освобождение от ограничений по импорту, предоставление льготных кредитов, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Финансовая поддержка нефинансовым государственным предприятиям оказывается, как правило, на тех же условиях, что и для частных предприятий.

Общие экономические и коммерческие вопросы. Многие виды расходов на поддержку экономики связаны не с отдельными видами деятельности, а направлены на экономическую деятельность в целом. Это расходы на руководство общими экономическими вопросами, включая внешнеэкономические и коммерческие, формирование экономической политики, оказание государственной поддержки таким видам деятельности, как экспортная и импортная торговля в целом, международные финансы, товарные и фондовые рынки, общее регулирование уровня доходов, регулирование цен, контроль деятельности банковской системы, регулирование монополий, общее развитие торговли, защита прав потребителей и другие. К этой позиции относятся также расходы ведомств, руководящих такими службами, как патентные бюро, службы регистрации торговых знаков, службы по авторским правам, прогнозу погоды, стандартизации и метрологии, службы времени, службы разведки и изысканий в области гидрологии и геодезии.

Расходы на общие вопросы, относящиеся к рабочей силе, обеспечивают выработку и практическую реализацию политики в области труда и трудовых норм (например, продолжительность рабочего дня, часы работы, оплата труда, техника безопасности и другие условия труда). Поэтому они тоже относятся к общеэкономическим. За счет расходов, относящихся к этой категории, осуществляются меры по снижению уровня безработицы, функционирование организаций по трудоустройству и арбитражу. К этой категории относятся также расходы по реализации программ в области трудовой деятельности, не связанных напрямую с какой-либо конкретной отраслью, программ, направленных против дискриминации трудовой деятельности отдельных групп населения по полу, возрасту, национальности, программ сокращения безработицы в слаборазвитых регионах и регионах с высоким уровнем безработицы. Вопросы труда по отдельным отраслям объединяются с основной функцией отрасли.

В экономической литературе на протяжении многих лет широко дискутируется вопрос об уходе государства из экономики. Не вдаваясь в дискуссию о роли государства в регулировании экономики, рассмотрим, какие расходы несет государство по поддержке экономики в основных отраслях и видах деятельности.

Сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовство и охота. К расходам государства на сельское хозяйство относятся затраты на управление сельскохозяйственными землями, проведение аграрных реформ, проведение политики в области цен и доходов в сельском хозяйстве, расширение сельскохозяйственного производства, ветеринарное обслуживание и борьбу с вредителями, а также расходы по оценке урожая и его качества.

К расходам по управлению сельскохозяйственными землями относятся расходы ведомств, связанные с деятельностью по использованию земельных угодий, расходы ведомств, занятых деятельностью, направленной на сохранение, освоение и расширение пахотных земель, расходы на строительство плотин, запруд, ирригационных систем, расходы на исследовательские работы и экспериментальные разработки в области сохранения и расширения земель.

К расходам на проведение аграрных реформ и заселение земель относятся расходы, связанные с разработкой, проведением и оценкой результатов реформ, освоением и заселением новых земель. Проведение таких мер сопряжено с перераспределением прав собственности на землю, форм ее использования, освоением целинных и необрабатываемых земель, переселением фермеров. Существенным расходом являются выплаты собственникам земли, права которых на землю в ходе проведения мероприятий были изменены.

В расходы на политику в области цен и доходов в сельском хозяйстве включаются расходы, связанные с организацией и управлением деятельностью по стабилизации цен, механизмом установления цен на сельскохозяйственные продукты и стабилизацией доходов фермеров. Включаются также расходы по предоставлению субсидий для поддержания уровня цен, организации сбыта и регулирования производства определенных видов продукции, помощь государственным предприятиям, субсидии и другие платежи для стимулирования покупки удобрений, семян, химических средств защиты растений и т. п.

К затратам на расширение сельскохозяйственного производства относятся расходы учреждений, деятельность которых направлена на увеличение производства продукции, повышение ее качества, снижение затрат, в том числе трудовых, улучшение жизни фермеров и т. п. Это затраты в основном на распространение знаний, обучение, ознакомление с лучшими фермами и т. д.

В ветеринарное обслуживание включаются расходы по организации и регулированию в сфере ветеринарного обслуживания, предупреждению и лечению заболеваний животных, улучшению качества поголовья, а также ссуды, трансферты и субсидии на эти цели. В состав расходов на борьбу с вредителями включаются расходы на организацию, управление и контроль над деятельностью по борьбе с вредителями, заболеваниями растений.

В России в области сельского хозяйства на протяжении десятилетий сложилась практика выдачи кредитов и последующего списания их большей части. В связи с этим крупной проблемой является обоснование направлений, размеров и налаживание дотаций сельскохозяйственному производству, регулирование цен на продукцию сельского хозяйства и основные средства производства, потребляемые этой отраслью, расходы, связанные с земельной реформой, а также поддержка развития фермерства и рыночных отношений в сельском хозяйстве, субсидирование процентных ставок по коммерческим кредитам.

Лесное хозяйство требует расходов органов государственного управления на организацию и руководство деятельностью в этой отрасли, включая расходы на разработку нормативов, регулирующих лесопользование, выдачу лицензий на рубку леса, управление и осуществление работ по лесонасаждению, контроль над заболеваниями и борьбу с вредителями лесов, с лесными пожарами.

Рыболовство и охота связаны с расходами на организацию и руководство деятельностью в области рыболовства в океанских и пресных водах и прибрежной зоне, включая рыборазведение, и охоты, включая вопросы воспроизводства диких животных и их охраны. К этой сфере относятся разработка и контроль выполнения нормативных положений, лицензирование и т. п. , а также расходы учреждений, занимающихся заповедниками, рыбными инкубаторными станциями, разведением животных, финансовая поддержка государственных рыбных инкубаторов или заповедников и управление водными ресурсами.

За счет расходов на водные ресурсы финансируются мероприятия по воспроизводству, охране и восстановлению водных объектов и обеспечению населения и народного хозяйства качественной водой, а также по защите населения от паводков и наводнений. Сюда включаются, в частности, расходы на проведение берегоукрепительных работ, создание и ремонт дамб, расчистку рек, очистку водохранилищ, расходы на насосные станции и гидротехнические сооружения.

Топливо и энергетика. К расходам на эти отрасли относятся затраты на организацию и регулирование деятельности, связанной с добычей, переработкой, производством и распределением минеральных ресурсов, топлива и энергии, включая ядерную энергию, расходы ведомств, занимающихся подготовкой и регулированием правил эксплуатации и консервации предприятий, разведкой ресурсов, воспроизводством минерально-сырьевой базы, переработкой отходов ядерной энергетики. Государство осуществляет также расходы на финансовую поддержку предприятий в форме ссуд, трансфертов или субсидий, финансирование прикладных исследований и экспериментальных разработок и служб, осуществляющих сбор и распространение информации, относящейся к этим видам деятельности. В состав расходов, связанных с добычей и обогащением угля, входят также расходы на санацию убыточных угольных шахт и разрезов. Дотации угольной промышленности связаны с покрытием высоких затрат по добыче угля при относительно низких затратах на другие энергоносители (нефть, газ, электроэнергию). Основными направлениями уменьшения дотаций являются сокращение добычи угля и закрытие нерентабельных угледобывающих предприятий. Это сопряжено, однако, с затратами на переоборудование потребляющих уголь агрегатов, издержками, необходимыми для обеспечения шахтеров новыми рабочими местами и профессиональной переподготовки. Во многих случаях использование угля является неизбежным в силу экономических факторов, связанных с размещением производства ресурсов и расходами на их транспортировку. Использование угля в районах добычи нередко оказывается дешевле использования мазута и газа. Такие важные, но убыточные или низкорентабельные отрасли, как угольная и железорудная промышленность, и другие капиталоемкие сырьевые отрасли во многих странах обязаны своим существованием государственной поддержке.

Горнодобывающая промышленность, обрабатывающая промышленность, строительство. К горнодобывающей промышленности относится разведка, разработка и рациональное использование природных ресурсов, кроме топливных. Это металлосодержащие минералы, химическое сырье и удобрения, соль, драгоценные камни, асбест и др. К обрабатывающей промышленности относятся отрасли и производства по переработке сырья и материалов и производству готовой продукции - машиностроение, химическая, текстильная, пищевая и другие отрасли промышленности. Государственные организации, руководящие этой деятельностью, содействуют развитию этих отраслей, предоставляют кредиты и субсидии, разрабатывают и контролируют выполнение производственных и организационных стандартов, требований техники безопасности, требований по защите прав потребителей.

В расходы на строительство включаются платежи учреждениям, занимающимся организацией и руководством деятельностью по разработке строительных технических норм и стандартов, выдачей лицензий, контролем над соблюдением техники безопасности, выдачей субсидий, трансфертов, ссуд и другими формами поддержки строительных фирм.

Транспорт. К этой группе относятся расходы по организации и руководству деятельностью в области строительства и эксплуатации объектов автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного и трубопроводного транспорта, планирования и моделирования строительства, лицензирования и регулирования этого вида деятельности, расходы на научно-исследовательские и экспериментальные работы, поддержку обновления парка транспортных средств. Включаются расходы в форме ссуд, трансфертов или субсидий на проведение строительных работ, осуществляемых в различных отраслях транспорта. Сюда также относятся расходы по эксплуатации различных видов транспорта. В российских условиях существенное значение имеет убыточность пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте, в значительной мере обусловленная предоставлением права льготного проезда многочисленным категориям граждан. Убытки покрываются за счет грузовых перевозок и компенсации расходов из бюджетных средств.

Связь. В этот подраздел входят расходы по организации и управлению в области связи (почтовая, телефонная, телеграфная, кабельная, беспроводная, спутниковая), разработке и контролю выполнения правил эксплуатации систем связи, выделению частотных каналов, определению рынков обслуживания и тарифов, поддержке развития телекоммуникаций. Существенных затрат требует формирование федеральных информационных фондов, баз и банков данных по законченным НИОКР, создание государственной системы паспортно-визовых документов с использованием биометрических данных. Системы радио- и телевещания и системы навигации воздушного и морского транспорта относятся соответственно к организации отдыха и транспорту.

Другие отрасли экономической деятельности. К другим отраслям экономической деятельности в рассматриваемой классификации относятся торговля, гостиницы и рестораны, туризм и проекты многоцелевого развития.

К расходам на торговлю относятся платежи государственных ведомств, связанные с организацией и руководством деятельностью в сфере оптовой и розничной торговли и складского обслуживания, по защите прав потребителей, разработкой правил ведения оптовой и розничной торговли и деятельности складов, контролем их выполнения, лицензированием, инспектированием измерительных приборов, соблюдением требований маркировки, финансовой поддержкой предприятий оптовой и розничной торговли и складских предприятий, предоставлением субсидий для населения.

К расходам на туризм относятся расходы ведомств, связанные с организацией и руководством деятельностью в сфере туризма, направленные на привлечение туристов с помощью рекламно-пропагандистской деятельности, оказание финансовой помощи туристическим бюро и агентствами в стране и за рубежом, организацию празднеств в целях привлечения туристов.

К расходам на многоцелевые проекты развития относятся затраты ведомств по организации и руководству многоцелевыми проектами развития, которые включают, как правило, комплексы по производству энергии, ирригационные и навигационные сооружения и места отдыха и развлечений. В эту позицию включаются расходы, связанные с планированием, проектированием, строительством в рамках многоцелевых проектов, включая финансовую поддержку. В случае, если в многоцелевом проекте основная роль принадлежит определенной функции, например гидроэлектростанции, расходы классифицируются в соответствии с главной функцией.

В российской классификации на 2006 г. в составе группы расходов "экономические вопросы" в отдельную позицию выделена позиция "исследование и использование космического пространства", в которой отражаются расходы по разработке и реализации космической программы и созданию глобальной навигационной системы. В то же время не выделены в качестве самостоятельных позиций расходы на горнодобывающую промышленность, обрабатывающую промышленность и строительство.

Охрана окружающей среды. Это расходы по обеспечению благоприятных, безопасных условий для жизнедеятельности, рациональному природопользованию, охране растительных и животных видов и среды их обитания, организацию и содержание заповедников, национальных парков и связанные с этим НИОКР. К ним относятся расходы, связанные с организацией сбора и удаления расходов, удаления и очистки сточных вод, защитой окружающего воздуха и климата, охраной почв и грунтовых вод, а также расходы, направленные на охрану растительных и животных видов.

Жилищно-коммунальное хозяйство. Сюда включаются субсидии, дотации и ссуды для расширения, улучшения или поддержания жилого фонда и развития коммунального хозяйства.

К расходам на жилищное хозяйство относятся средства, направляемые на: обеспечение жильем широких слоев населения или особо нуждающихся лиц путем строительства, приобретения и ремонта жилого фонда; предоставление субсидий, дотаций или ссуд для улучшения или поддержания жилого фонда; приобретение земельных участков для строительства жилья; на организацию деятельности в жилищном хозяйстве; разработку и регламентацию нормативов, используемых в этой сфере, регулирование уровня арендной платы и жилищных норм на жилье, предоставляемое государственными учреждениями.

В расходы на развитие коммунального хозяйства включаются расходы по организации и управлению общим развитием коммунального хозяйства, связанные с планированием новых застроек, реконструкцией существующих районов. Существенных затрат требует водоснабжение и освещение улиц. Эти затраты обеспечивают оценку будущих потребностей и имеющихся возможностей, строительство и эксплуатацию некоммерческих систем водоснабжения, установку и эксплуатацию средств уличного освещения.

Особенностью российской экономики является высокий удельный вес государственных дотаций в общих расходах на жилищно-коммунальное хозяйство. Финансирование жилищно-коммунального хозяйства не покрывается платежами населения и в значительной мере осуществляется за счет бюджетных средств. Это создает неоправданно высокую нагрузку на бюджет. Сложной проблемой для России является отмена предоставляемых населению льгот по оплате жилья, отопления, электроэнергии, газа, в том числе для ветеранов, военнослужащих, чернобыльцев, введение платности капитального ремонта домов, косметического ремонта подъезда.

В принципе население должно оплачивать расходы на жилье и коммунальные расходы за счет своих средств в зависимости от их объема и качества. Однако доходы большей части населения ниже, на уровне или незначительно превышают довольно низкий прожиточный минимум. Возложение на граждан дополнительных расходов ведет к массовому обнищанию населения. Повышать оплату жилищно-коммунальных услуг возможно лишь на основе роста реальных доходов населения, направляя часть прироста доходов на оплату жилья и коммунальных услуг. При этом следует иметь в виду, что малоимущие слои населения никогда не будут в состоянии оплачивать полную стоимость жилищно-коммунальных услуг и будут нуждаться в государственном финансировании. Такое социально дешевое жилье в крупных городах США, например, составляет 20% жилого фонда.

Здравоохранение. Расходы на здравоохранение включают государственные затраты на больницы, поликлиники, санитарно-профилактические учреждения и службы, расходы на медикаменты, протезы, медицинское оборудование, инструменты и прочую продукцию, используемую в медицинской практике, прикладные исследования и экспериментальные разработки в области здравоохранения и медицинского обслуживания.

Существуют различные системы организации и финансирования здравоохранения. Можно выделить три основные модели. В ряде стран (Англия, Дания, Ирландия, Скандинавские страны и др.) преобладает государственное бесплатное медицинское обслуживание. Во многих странах (Германия, Франция, Италия и др.) сложилась бюджетно-страховая система: государство финансирует целевые программы здравоохранения, капитальные вложения и ряд других расходов, а финансирование медицинской помощи осуществляется из средств системы медицинского страхования. Средства страховых компаний формируются за счет взносов работодателей, работников и субсидий государства. В США основная часть расходов на медицинскую помощь финансируется частными страховыми компаниями.

В России в ходе реформ была избрана бюджетно-страховая модель с использованием обязательного и добровольного медицинского страхования. Добровольное страхование позволяет получать дополнительные медицинские услуги. При обязательном страховании плательщиками взносов для работающих граждан являются работодатели, а для неработающего населения - государство. При добровольном медицинском страховании плательщиками взносов являются страхующиеся граждане и предприятия. Средства обязательного медицинского страхования аккумулируются в Федеральном и территориальных фондах обязательного медицинского страхования и не входят в состав бюджетов соответствующих уровней. Эти средства носят целевой характер и используются на оплату медицинских услуг, оказываемых поликлиниками, больницами и другими медицинскими учреждениями, и содержание фондов. Средства государственной и муниципальной систем здравоохранения формируются за счет бюджетов различных уровней управления. Таким образом, финансируются: разработка и реализация целевых программ, подготовка кадров, научные исследования, развитие материально-технической базы здравоохранения, оплата особо дорогостоящих видов лечения, финансирование медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях и массовых заболеваниях в зонах стихийных бедствий и катастроф.

Отдых, культура, религия. Расходы на организацию культурно-религиозную деятельность направлены на духовное обогащение человека, гуманизацию людей и общества в целом, реализацию личного творческого потенциала, сохранение и развитие самобытности народов. Сюда включаются расходы на управление, эксплуатацию, финансовую поддержку объектов для отдыха, занятий спортом, культурного развития (библиотеки, музеи, театрально зрелищные предприятия, дома культуры, клубы, зоопарки, ботанические сады), расходы, связанные с деятельностью радио- и телевещания и издательского дела, включая ассигнования центральным и региональным средствам массовой информации, а также расходы на религиозную деятельность.

Организации, функционирующие в сфере культуры, в ряде случаев могут располагать существенными коммерческими возможностями. Вместе с тем государство принимает участие в их деятельности, обеспечивая доступность проводимых ими мероприятий для граждан. Так, органы государственной власти осуществляют финансирование государственных (а в ряде случаев и негосударственных) организаций культуры. Бюджетные средства выделяются тем организациям культуры, для которых коммерческая деятельность не является главной, хотя и может присутствовать в качестве побочной или вспомогательной, или организациям, которые в силу специфики своей деятельности являются убыточными, например филармониям. Государство может поддерживать национальные культурные центры, например Эрмитаж, Оружейную палату и др., региональные органы власти могут финансировать крупные культурные организации, имеющие значение для всего населения региона. Существенное значение имеют поддержка массовой сети культурных учреждений на муниципальном уровне - библиотек, музеев, домов культуры, домов народного творчества, домов творчества детей и молодежи, расходы по сохранению памятников истории и архитектуры, реализации культурных программ и т. п.

Образование. В мировой практике, как правило, существует государственная система образования и наряду с ней частные образовательные учреждения. Возможно также государственное участие в финансировании частных образовательных учреждений в случае выполнения ими государственных образовательных стандартов. В России также сохраняется государственная система образования и гарантируется общедоступность и бесплатность начального, общего среднего и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего и послевузовского профессионального образования при одновременном развитии частных образовательных учреждений. Основным источником финансовых ресурсов на образование, как и в других странах, являются бюджетные средства. Это позволяет не только предоставлять услуги на бесплатной основе, но также определять приоритетные направления развития образования и соотношение между различными уровнями образования. В целях обеспечения большей гибкости и учета в программах образования особенностей, вытекающих из исторических, культурных, демографических, национальных, экономико-географических условий территорий и местных рынков труда, финансирование образования в большей мере осуществляется за счет региональных и местных бюджетов. Государственное финансирование частных образовательных учреждений в России, как и в некоторых других странах, не осуществляется.

Условиями оптимизации расходов на образование являются, в частности, соответствие сети высших и средних учебных заведений потребностям страны и концентрация средств на развитие наиболее перспективных направлений. Повышению эффективности может способствовать введение контрактной системы, при которой средства выделяются с учетом результатов деятельности.

Социальная защита. В этот раздел включаются расходы по пенсионному обеспечению, социальному обслуживанию и социальному обеспечению населения, расходы по борьбе с беспризорностью, а также расходы на опеку и попечительство, включая расходы по организации, развитию и функционированию соответствующих организаций. Расходы органов государственного управления направлены на обеспечение адресной социальной помощи путем выплат тем категориям населения, которые в ней нуждаются. К таким категориям, в частности, относятся престарелые, инвалиды, многодетные, неполные и молодые семьи. В отличие от практики западных стран государственная пенсионная система России охватывает всех пенсионеров страны, а не только государственных служащих.

Одной из серьезных проблем является защита доходов населения, направленная на поддержание уровня доходов престарелых, инвалидов, нетрудоспособных, безработных, семей без кормильца, индексацию (компенсацию) доходов, получаемых из бюджета в условиях инфляции. Практически при дефиците бюджетов и высокой инфляции органы государственного управления нередко проводят политику сдерживания индексации денежных выплат и компенсаций населению. Ситуация, при которой государство не в состоянии обеспечить необходимые социальные расходы (пенсии, расходы на здравоохранение и т. п.) и сохранить их реальную покупательную способность, ведет к снижению уровня жизни и росту социальной напряженности.