Правовое регулирование отношений в сфере охраны государственной тайны

10.2. Отнесение сведений к государственной тайне, их засекречивание и рассекречивание

Отнесение сведений к государственной тайне. По общему правилу, сформулированному в ст. 9 Закона РФ "О государственной тайне", отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с законом, исходя из их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежности. Отнесение сведений к государственной тайне представляет собой строго регламентированный процесс, в основу которого положено применение Перечня сведений, составляющих государственную тайну, и Перечня должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне.

Утверждению Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне Президентом РФ и подлежащего открытому опубликованию, предшествуют две стадии.

На первой стадии руководители органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, руководствуясь Перечнем сведений, составляющих государственную тайну (ст. 5 Закона РФ "О государственной тайне"), принимают решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне и направляют свои предложения в Межведомственную комиссию по защите государственной тайны. При этом указанные руководители несут персональную ответственность за принятые ими решения.

На второй стадии Межведомственная комиссия, руководствуясь Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, на основании предложений органов государственной власти формирует Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, который представляется в установленном порядке на утверждение Президента РФ.

Засекречивание сведений, отнесенных к государственной тайне. Органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются, согласно ведомственной или отраслевой специфики, конкретные сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделены соответствующие органы государственной власти, и устанавливается степень их секретности. В рамках целевых программ по разработке и модернизации образцов вооружения и военной техники, опытно-конструкторских и научно-исследовательских работ по решению заказчиков этих образцов и работ могут разрабатываться отдельные перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Целесообразность их засекречивания определяется содержанием перечней. Данные перечни утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти.

Должностные лица, наделенные полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, вправе принимать решения о засекречивании информации, находящийся в "собственности" организаций и граждан, если эта информация включает сведения, перечисленные в Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне. Засекречивание указанной информации осуществляется по представлению "собственников" информации или соответствующих органов государственной власти.

Материальный ущерб, нанесенный "собственнику" информации в связи с ее засекречиванием, возмещается государством в размерах, определяемых в договоре между органом государственной власти, в распоряжение которого переходит эта информация, и ее "собственником". В договоре должны быть предусмотрены обязательства "собственника" информации по ее нераспространению. При отказе "собственника" информации от подписания договора он предупреждается об ответственности за несанкционированное распространение сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с действующим законодательством.

Предлагаемая законодателем в ст. 10 Закона РФ "О государственной тайне" схема ограничения так называемых прав "собственности" организаций и граждан на информацию в связи с ее засекречиванием не может быть признана юридически корректной, хотя и получила поддержку, и даже обоснование в отдельных публикациях. Так, А.А. Сумин, опираясь на изначально неверный тезис, отождествляющий сведения, составляющие государственную тайну, с интеллектуальной собственностью и, следовательно, являющихся объектом исключительных прав, полагает, что в данном случае имеет место изъятие из общего правила об использовании объектов исключительных прав только с согласия правообладателя. Как известно, авторское право охраняет не все объективно новые творческие результаты, а лишь те из них, которые являются оригинальными, т.е. уникальными и не повторяющимися при параллельном творчестве. Что касается другой группы объектов исключительных прав - объектов промышленной собственности, то для их признания в качестве охраняемых необходима процедура проверки их соответствия установленным критериям. Поэтому далеко не все сведения, подлежащие засекречиванию, могут даже в потенции выступать в качестве объектов исключительного права. Но это не главное. Главное заключается в том, что засекречивание - это альтернативный установлению юридической монополии (установлению режима исключительных прав) способ защиты информации. Наличие одного из них исключает применение другого.

Представляется, что законодатель, формулируя нормы ст. 10 Закона РФ "О государственной тайне", должен был говорить не о праве "собственности" на информацию (информация - это не имущество, а в собственности граждан и юридических лиц согласно ст. 213 ГК РФ может находиться имущество), а о праве собственности на носители сведений, составляющих государственную тайну.

Вернемся, однако, к процедурным вопросам засекречивания. Общие правила засекречивания сведений и их носителей определены в ст. 11 Закона РФ "О государственной тайне", а конкретные механизмы засекречивания установлены Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденными постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 870.

Основанием для засекречивания сведений, полученных (разработанных) в результате управленческой, производственной, научной и иных видов деятельности органов государственной власти, организаций, является их соответствие действующим в данных органах, в данных организациях перечням сведений, подлежащих засекречиванию. При засекречивании этих сведений их носителям присваивается соответствующий гриф секретности и наносятся реквизиты, включающие следующие данные:

• о степени секретности ("особой важности", "совершенно секретно", "секретно") содержащихся в носителе сведений со ссылкой на соответствующий пункт действующего в данном органе государственной власти, организации перечня сведений, подлежащих засекречиванию;
• об органе государственной власти, организации, осуществивших засекречивание;
• о регистрационном номере;
• о дате или условиях рассекречивания сведений либо о событии, после наступления которого сведения будут рассекречены.

При невозможности нанесения таких реквизитов (что чаще всего и бывает на практике) на носитель эти данные указываются в сопроводительной документации на носитель. Если носитель содержит составные части с различными степенями секретности, каждой из этих составных частей присваивается гриф секретности, соответствующий тому грифу, который присваивается его составной части, имеющей высшую для данного носителя степень секретности сведений.

Помимо названных реквизитов, на носителе и (или) в сопроводительной документации к нему могут проставляться дополнительные отметки информативно-предупредительного характера, вид и порядок проставления которых определяются нормативными документами, утверждаемыми Правительством РФ.

Для случая невозможности идентификации полученных (разработанных) сведений со сведениями, содержащимися в действующих перечнях сведений, подлежащих засекречиванию, действующим законодательством предусмотрен институт предварительного засекречивания. Он используется в процессе появления новой информации содержание которой предположительно подлежит засекречиванию, но не оформлено локальным перечнем. В данном случае должностные лица органов государственной власти, организаций обязаны обеспечить предварительное засекречивание полученных (разработанных) сведений в соответствии с предполагаемой степенью секретности и в месячный срок направить в адрес должностного лица, утвердившего тот либо иной (по подведомственности) локальный перечень сведений, подлежащих засекречиванию, предложения по его дополнению либо изменению. При этом должностные лица, утвердившие действующий перечень, обязаны в течение трех месяцев организовать экспертную оценку поступивших предложений и принять решение по дополнению (изменению) действующего перечня или снятию предварительно присвоенного грифа секретности.

Срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет. В исключительных случаях этот срок может быть продлен по заключению Межведомственной комиссии по защите государственной тайны.

Рассекречивание сведений, составляющих государственную тайну и их носителей. Рассекречивание сведений, составляющих государственную тайну, представляет собой регламентированную процедуру снятия ранее введенных в предусмотренном законодательством о государственной тайне порядке ограничений на их распространение и на доступ к их носителям.

Статья 13 Закона РФ "О государственной тайне" содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым сведения, составляющие государственную тайну, могут быть рассекречены. Такими основаниями являются:

• взятие на себя Российской Федерацией международных обязательств по открытому обмену сведениями, составляющими в Российской Федерации государственную тайну;
• изменение объективных обстоятельств, вследствие которого дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну, является нецелесообразной.

Действующим законодательством сформулировано требование о регулярном пересмотре перечней сведений, подлежащих засекречиванию. Это требование обращено к органам государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне. Данные органы обязаны периодически, но не реже чем каждые 5 лет, пересматривать содержание действующих в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведений и их соответствия установленной ранее степени секретности.

Правом изменения действующих в органах государственной власти и организациях перечней сведений, подлежащих засекречиванию, наделены утвердившие их руководители. Последние несут персональную ответственность за обоснованность принятых ими решений по рассекречиванию сведений. Межведомственная комиссия по защите государственной тайны наделена правом приостанавливать и опротестовывать решения указанных руководителей, связанные с изменением перечня сведений, отнесенных к государственной тайне. В любом случае решения по изменению действующих перечней необходимо согласовать с Межведомственной комиссией. Поэтому их вступление в силу зависит от наличия либо отсутствия подобного согласования.

Примером акта рассекречивания сведений, составляющих государственную тайну, является Указ Президента РФ от 22 января 2001 г. № 61, которым был рассекречен Указ Президента РФ от 23 сентября 1999 г. № 1255с "О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" (за исключением п. 11), предписывающий создать Оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона РФ и образовать Объединенную группировку войск (сил) по проведению названных операций.

Специальный порядок рассекречивания носителей сведений, составляющих государственную тайну, определен в ст. 14 Закона РФ "О государственной тайне". Согласно названной статье носители сведений, составляющих государственную тайну, рассекречиваются не позднее сроков, установленных при их засекречивании. Из этого правила сделаны два изъятия, касающиеся досрочного рассекречивания носителей и продления первоначально установленных сроков их засекречивания.

Основанием досрочного рассекречивания является изменение положений действующих перечней носителей сведений, составляющих государственную тайну, в результате которого дальнейшая защита носителей является нецелесообразной.

Продление первоначально установленных сроков засекречивания носителей сведений допускается лишь в исключительных случаях. Продление сроков, на которые засекречены сведения, осуществляется по решению руководителя органа государственной власти или организации на основании заключения экспертной комиссии, назначаемой соответствующим уполномоченным руководителем. Общий предельный срок действия режима секретности в отношении носителей сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать срока засекречивания сведений, т.е. 30 лет. В противном случае необходимо заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны.

Руководители органов государственной власти и организаций имеют право рассекречивания носителей сведений, необоснованно засекреченных подчиненными им должностными лицами. В то же время, по смыслу закона, полномочия названных руководителей не распространяются на случаи досрочного рассекречивания правомерно засекреченных носителей и продления сроков их засекречивания.

Руководители государственных архивов РФ наделяются полномочиями по рассекречиванию носителей сведений, составляющих государственную тайну, находящихся на хранении в закрытых фондах этих архивов. Правом наделения руководителей государственных архивов подобными полномочиями обладают организации, передавшие в архив носители сведений, составляющих государственную тайну (организации-фондообразователи) или их правопреемники. В случае ликвидации организации-фондообразователя и отсутствия ее правопреемника вопрос о порядке рассекречивания носителей сведений рассматривается Межведомственной комиссией по защите государственной тайны.

Граждане, организации и органы государственной власти РФ имеют право на обращение в соответствующие органы государственной власти, организации, в том числе в государственные архивы, с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне. Эти органы и организации обязаны в течение трех месяцев с момента получения запроса рассмотреть его и дать мотивированный ответ.

Если орган или организация, получившие запрос, неправомочны решить вопрос о рассекречивании запрашиваемых сведений, то запрос в месячный срок с момента его поступления передается в орган государственной власти, наделенный такими полномочиями, либо в Межведомственную комиссию по защите государственной тайны, о чем уведомляются лица, подавшие запрос.

Обоснованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суде. При признании последним необоснованности засекречивания сведений эти сведения подлежат рассекречиванию в порядке, установленном Законом РФ "О государственной тайне".