Правовое регулирование отношений в сфере организации и деятельности средств массовой информации

7.1. Средства массовой информации и организация их деятельности

Понятие средств массовой информации и требования, предъявляемые к их использованию. Средства массовой информации рассматривают в последнее время не столько в качестве средств общения, с помощью которых происходит передача сведений от человека к человеку или массам людей, сколько в облике института демократии, охраняющего интересы личности, общества и государства. Подобный акцент обусловлен прежде всего необходимостью дополнительной поддержки таких социальных ценностей, как свобода выражения мнений и убеждений, политический и идеологический плюрализм, свобода мысли и слова и т.п. , которые гарантированы Конституцией Российской Федерации.

Подход к средствам массовой информации как своеобразным выразителям мнений и инструментам получения и распространения общественно значимых сведений нашел свое отражение в Законе РФ "О средствах массовой информации", который развивает и конкретизирует принцип свободы массовой информации, закрепленный в части пятой ст. 29 Конституции РФ. Названный Закон является базовым в сфере правового регулирования отношений, возникающих по поводу организации деятельности средств массовой информации, их отношений с гражданами и организациями, порядка распространения массовой информации.

Согласно ст. 2 указанного Закона под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле- или видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации.

Из данного определения следует, что средство массовой информации в его легальной интерпретации есть не что иное, как одна из форм распространения информации. Таких форм может существовать сколь угодно много, но наиболее значимые и известные из них законодатель выделил в отдельный перечень.

Это прежде всего периодическое печатное издание, под которым понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год, т.е. своего рода материальный носитель с зафиксированной на нем информацией с определенными реквизитами.

Следующая форма распространения - это радиопрограмма, т.е. совокупность периодических аудиосообщений и передач, имеющих постоянное название и выходящих в радиоэфир не реже одного раза в год. Радиопрограмма также является своеобразным материальным носителем, существующим в виде физического электромагнитного поля, отображающего то либо иное аудиосообщение в форме сигналов определенного частотного спектра.

Телепрограмма, как форма распространения информации, представляет собой совокупность периодических аудиовизуальных сообщений и передач, имеющих постоянное название и выходящих в телеэфир не реже одного раза в год. Как и радиопрограмма, телепрограмма существует в виде физического электромагнитного поля, отображающего аудиовизуальное сообщение в форме сигналов определенного частотного спектра.

Еще одной формой распространения информации выступают видео- и кинохроникальные программы, под которыми понимается совокупность периодических аудиовизуальных сообщений и материалов, имеющих постоянное название и выходящих в свет не реже одного раза в год. Видео- и кинохроникальные программы существуют в виде кинопленок, видеокассет (иных материальных носителей), на которых по определенной технологии зафиксированы видео- и звуковые сигналы.

Законодатель выделяет группу специализированных средств массовой информации, понимая под ними ту часть средств массовой информации, в отношении которой законом установлены специальные правила их регистрации или распространения продукции этих средств.

Специальные правила регистрации определены для:

• средств массовой информации, учреждаемых органами законодательной, исполнительной и судебной власти исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов;
• периодических печатных изданий тиражом менее одной тысячи экземпляров;
• радио- и телепрограмм, распространяемых по кабельным сетям, ограниченным помещением и территорией одного государственного учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия либо имеющим не более десяти абонентов;
• аудио- и видеопрограмм, распространяемых в записи тиражом не более десяти экземпляров.

Названные средства освобождены от регистрации.

К специализированным средствам массовой информации, по основанию особенностей распространения их продукции, причислены эротические издания, представляющие собой периодические издания или программы, которые в целом и систематически эксплуатируют интерес к сексу.

Еще одной разновидностью средств массовой информации выступают так называемые иные средства массовой информации, в числе которых в ст. 24 Федерального закона "О средствах массовой информации" называются печатные издания, созданные с помощью компьютеров и (или) хранящиеся в банках и базах данных, иные средства, продукция которых распространяется в виде печатных сообщений, материалов, изображений, системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети.

В основу использования средств массовой информации положен принцип свободы массовой информации, который получил правовое закрепление и развитие в ст. 1 Закона РФ "О средствах массовой информации". Согласно названной статье в Российской Федерации не подлежат ограничениям, за исключениями случаев, установленных законодательством о средствах массовой информации:

• поиск, получение, производство и распространение массовой информации;
• учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими;
• изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации.

Презюмируя свободу массовой информации, законодатель счел необходимым провозгласить тезис о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации. Этот тезис получил развернутое выражение в ст. 4 Закона РФ "О средствах массовой информации" в виде нормы, запрещающей использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Запрещено, кроме того, использование в телевидеокинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье.

Важнейшей гарантией свободы массовой информации выступает законодательно установленное правило о недопустимости цензуры массовой информации. Согласно ст. 3 Закона РФ "О средствах массовой информации" цензура массовой информации понимается как требование от редакции средства массовой информации, выдвигаемое со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей. Не допускается и создание, а равно финансирование организаций, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цезуры массовой информации

Рассматривая понятие средств массовой информации и давая краткую характеристику их отдельным разновидностям, мы следовали юридической конструкции этих средств, предложенной и закрепленной действующим законодательством. Однако легальная конструкция далеко не безупречна, поскольку противоречий в ней более чем достаточно. Анализ нормативного материала, сосредоточенного в Законе РФ "О средствах массовой информации", показывает, что законодателю вслед за разработчиками Закона не удалось в полной мере и недвусмысленно определиться с таким важным вопросом, как вопрос об отнесении средства массовой информации к объекту права либо к его субъекту. Из закона следует, что средство массовой информации, с одной стороны, ни то, ни другое, а с другой - и то, и другое. Говоря иными словами, реализован популярный в последнее время метод обозначения "как бы", согласно которому средство массовой информации "как бы объект права" и в то же время "как бы субъект права". Представляется, что законотворчество от использования подобных приемов должно решительно отказаться.

К объекту права средство массовой информации причислить весьма непросто, поскольку:

1. ему придана способность продуцировать отдельные издания, выпуски, тиражи и программы (абз. 6 ст. 2 Закона РФ "О средствах массовой информации");
2. ему придана способность к осуществлению деятельности (гл. II Закона РФ "О средствах массовой информации");
3. средство массовой информации, как и юридическое лицо, должно быть учреждено (ст. 7 Закона РФ "О средствах массовой информации"), его деятельность может быть прекращена или приостановлена (ст. 16 Закона РФ "О средствах массовой информации").

Указанные признаки "жизнедеятельности" более подходят к субъекту права, нежели к его объекту. Но в числе поименованных юридических лиц, точнее их организационно-правовых форм, средство массовой информации не значится. Поэтому оно и не юридическая личность. Роль последней играет, как известно, редакция зарегистрированного средства массовой информации.

В литературе делаются попытки обоснования принадлежности средства массовой информации к объектам права. Так, М.А. Федотов рассматривает средство массовой информации "как объект права sui generis, сходный с другими объектами интеллектуальной собственности и сконструированный как юридическая фикция". К подобному выводу М.А. Федотова, очевидно, подвигло попутно сделанное им "открытие", заключающееся в том, что "средство массовой информации - это результат интеллектуальной деятельности, имеющий название в качестве средства индивидуализации…".

Организация деятельности средств массовой информации. Деятельность средств массовой информации осуществляется после приобретения ими соответствующего правового статуса, обладание которым выступает необходимым условием их функционирования. Прежде чем начать деятельность по распространению своей продукции, средство массовой информации по смыслу Закона должно пройти стадии учреждения и регистрации, а в необходимых случаях и процедуру лицензирования.

Учреждение средства массовой информации является первой стадией его формирования и легитимации. Правом на учреждение средств массовой информации, согласно ст. 7 Закона РФ "О средствах массовой информации", обладают граждане, объединения граждан, организации и государственные органы. Нет препятствий выступать в качестве учредителя и органам местного самоуправления. Из этого правила законодателем сделаны изъятия, которые касаются граждан, не достигших восемнадцатилетнего возраста, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, душевнобольных, признанных судом недееспособными, а также объединений граждан и организаций, деятельность которых запрещена по закону. Не могут быть учредителями средств массовой информации граждане другого государства или лица без гражданства, не проживающие постоянно на территории Российской Федерации.

Согласно ст. 1 Федерального закона "О внесении дополнения в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" не вправе выступать учредителями телевидеопрограмм иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50 процентов и более, гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство. Кроме того, иностранный гражданин, лицо без гражданства и гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство, иностранное юридическое лицо, российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 5 процентов и более, не вправе учреждать организации (юридические лица), осуществляющие телевещание, зона уверенного приема передач которых охватывает половину и более половины субъектов РФ либо территорию, на которой проживает половина и более половины численности населения России.

Дозволяется соучредительство средства массовой информации. Статус учредителя определен в ст. 18 Закона РФ "О средствах массовой информации" путем закрепления за ним ряда специальных полномочий, пределы которых жестко ограничены нормой, запрещающей учредителю вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных законом, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией (главным редактором). Так, учредитель вправе обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от своего имени (заявление учредителя). При этом в уставе редакции, ее договоре либо ином соглашении с учредителем должен быть определен максимальный объем заявления. По претензиям и искам, связанным с заявлением учредителя, ответственность несет сам учредитель при условии, что редакцией оговорена принадлежность заявления учредителю. В противном случае редакция может быть привлечена в дело в качестве соответчика.

Учредитель наделен правом утверждать устав редакции и (или) заключать договор с редакцией средства массовой информации (главным редактором). С согласия редакции и соучредителей учредитель может передать свои права и обязанности, закрепленные в уставе редакции или договоре с редакцией, третьему лицу. В случае ликвидации или реорганизации учредителя - юридического лица его права и обязанности, в силу прямого указания закона, в полном объеме переходят к редакции, если иное не предусмотрено ее уставом.

Учредитель вправе выступать в качестве редакции, издателя, распространителя, собственника имущества редакции.

Второй стадией жизненного цикла средства массовой информации выступает его регистрация. Процедура регистрации определена ст. 8-15 и ст. 19 Закона РФ "О средствах массовой информации" с учетом требований ст. 51 ГК РФ, Федеральных законов "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", "О приведении законодательных актов" в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц".

Следует сразу сделать оговорку об относительной независимости процедур регистрации средства массовой информации и регистрации редакции как юридического лица. Последняя регистрируется по правилам, установленным Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", если создается в допускаемой законом организационно-правовой форме коммерческой либо некоммерческой организации (абз. 2 ст. 19 Закона РФ "О средствах массовой информации").

Как следует из содержания гл. II Закона РФ "О средствах массовой информации", процедура регистрации того либо иного средства массовой информации начинается с подачи заявления о регистрации. Указанное заявление подлежит подаче в один из регистрирующих органов в зависимости от территории распространения продукции регистрируемого средства.

Если продукция предназначена для распространения преимущественно на всей территории РФ, за ее пределами, на территории нескольких республик в составе РФ, нескольких краев и областей (на территории нескольких субъектов РФ - О.Г.), заявление подается учредителем в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в средствах массовых коммуникаций и охране культурного наследия.

Если продукция предназначена для распространения преимущественно на территории субъекта РФ или территории муниципального образования, заявление подается учредителем в территориальные органы Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия.

Требования к содержанию и форме заявления о регистрации определены в ст. 10 Закона РФ "О средствах массовой информации". В заявлении, в частности, должны быть указаны:

• сведения об учредителе;
• название средства массовой информации;
• адрес редакции;
• форма периодического распространения массовой информации;
• предполагаемая территория распространения продукции;
• примерная тематика и (или) специализация;
• источники финансирования.

К заявлению прилагается документ, удостоверяющий уплату государственной пошлины. Заявление о регистрации подлежит рассмотрению в месячный срок с даты его поступления в регистрирующий орган.

Отказ в регистрации средства массовой информации возможен только по исчерпывающему перечню оснований, содержащемуся в ст. 13 Закона РФ "О средствах массовой информации".

К числу таких оснований, в частности, отнесены:

• заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, организации, не обладающих правом на учреждение средства массовой информации;
• указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности;
• название, примерная тематика и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой массовой информации;
• регистрирующим органом ранее зарегистрировано средство массовой информации с тем же названием и формой распространения.

Извещение об отказе в регистрации направляется заявителю в письменной форме с указанием оснований отказа.

Средство массовой информации считается зарегистрированным со дня выдачи регистрирующим органом свидетельства о регистрации.

Факт выдачи свидетельства о регистрации средства массовой информации влечет за собой ряд юридических последствий.

Во-первых, редакция средства массовой информации может начинать свою деятельность.

Во-вторых, со дня выдачи свидетельства о регистрации учредитель в течение одного года сохраняет за собой право приступить к производству продукции средства массовой информации.

В-третьих, налагается запрет на повторную регистрацию средства массовой информации в том же или ином регистрирующем органе.

Свидетельство о регистрации средства массовой информации может быть признано недействительным исключительно судом в порядке гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего органа. Основания признания свидетельства о регистрации недействительным исчерпывающим образом определены в ст. 15 Закона РФ "О средствах массовой информации". К ним отнесены случаи:

• получения свидетельства обманным путем;
• невыхода средства массовой информации в свет (в эфир) более одного года со дня выдачи свидетельства о регистрации;
• неутверждения устава редакции или незаключения заменяющего его договора в течение трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации;
• наличия повторной регистрации данного средства массовой информации.

Согласно ст. 12 Закона РФ "О средствах массовой информации" не требуется регистрация:

• средств массовой информации, учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов;
• периодических печатных изданий тиражом менее одной тысячи экземпляров;
• радио- и телепрограмм, распространяемых по кабельным сетям, ограниченным помещением и территорией одного государственного учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия, либо имеющим не более десяти абонентов;
• аудио- и видеопрограмм, распространяемых в записи тиражом не более десяти экземпляров.

Деятельность средства массовой информации может быть прекращена или приостановлена только по решению учредителя либо судом по иску регистрирующего органа.

Учредитель имеет право принять решение о прекращении или приостановлении деятельности средства массовой информации исключительно по основаниям и в порядке, предусмотренным уставом редакции или договором, заключенным между учредителем и редакцией (главным редактором).

Основанием для прекращения деятельности средства массовой информации судом является неоднократное в течение двенадцати месяцев нарушение редакцией требований о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации, по поводу которых регистрирующим органом делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору), а равно неисполнение постановления суда о приостановлении деятельности средства массовой информации.

Суд может приостановить деятельность средства массовой информации только в целях обеспечения иска регистрирующего органа.

Кроме того, деятельность средства массовой информации может быть прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности".

Приостановление выпуска средства массовой информации может иметь место в случае нарушения законодательства РФ о выборах и референдумах. Основания указанного приостановления установлены в ст. 16 Закона РФ "О средствах массовой информации".

Прекращение деятельности средства массовой информации влечет недействительность свидетельства о его регистрации и устава редакции.