Законность и правопорядок

21.1. Законность: понятие и принципы

Понятие "законность" имеет много значений. Ее рассматривают как принцип и метод функционирования правового государства, особый режим общественно-политической жизни, общеправовой принцип, принцип деятельности государственных органов, принцип государственной службы, отраслевой принцип, межотраслевой принцип и принцип отдельных правовых институтов, что подчеркивает фундаментальность и многофункциональность данной категории. В современной теории права законность признается фундаментальной категорией всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главным критерием оценки правовой жизни общества и граждан.

Прежде всего, законность выступает в качестве основополагающего принципа организации и функционирования общества и государства, проявляющегося в том, что ко всем органам государства, учреждениям, предприятиям, общественным объединения, должностным лицам и гражданам предъявляется требование строжайшего выполнения законов и подзаконных актов. В правовом государстве данное требование имеет особое значение, так как означает, что не только граждане, но и само государство (его органы, должностные лица) обязаны жить по закону и на основании закона, а также нести ответственность за это. В этом смысле законность очень тесно связана с принципом взаимной ответственности личности и государства и выступает антиподом безответственности, прежде всего, творимой органами государственной власти.

Законность одновременно является и методом руководства обществом, с помощью которого в интересах народа реализуется государственная воля. Он проявляется в создании органами государства нормативных актов, организации их точного и быстрого претворения в жизнь, а также в государственном контроле за точностью их реализации. Обеспечивая законность, государство не только формально закрепляет правовые нормы, но и обеспечивает различными средствами их реализацию и защиту прав.

Законность - это также часть демократического режима, означающая неуклонное соблюдение (применение, исполнение) действующих законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего, органами государства и должностными лицами, а также гражданами, общественными объединениями и организациями. В таком режиме деятельность всех субъектов основывается на законе, а идеи права, свободы, гуманизма, взаимной ответственности и ее неотвратимости преобладают над личными, групповыми и классовыми интересами.

Итак, законность - это принцип, режим и метод функционирования общества и государства, в основе которых лежит точное исполнение законов и иных нормативных правовых актов государством, государственными органами, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами.

Сущность законности составляет неуклонное соблюдение (исполнение и применение) законов и иных нормативных правовых актов всеми субъектами общественных отношений, обеспечиваемое системой реально существующих требований. Это не означает, что в понятие "соблюдение закона" включается сама деятельность государственного органа или поведение гражданина. Законность, прежде всего, отражает качественную сторону правоотношения: соответствие указанной деятельности закону.

В числе наиболее важных принципов законности можно назвать: единство законности; верховенство Конституции, верховенство закона; неотвратимость ответственности; равенство всех перед законом.

Единство законности. При всем многообразии действующих в Российской Федерации законов и подзаконных нормативных правовых актов понимание и исполнение законов на всей территории страны должно быть одинаковым, т.е. в этом аспекте единство законности рассматривается в зависимости от территориального признака. Законность, по словам В. И. Ленина, не может быть "калужская" или "казанская", она должна быть единая всероссийской, законность не должна быть "милицейской", "прокурорской", "судейской", она едина для всех субъектов общественных отношений, т.е. единство законности распространяет свое действие не только по территории, но и по субъектам. Иначе говоря, законы обязательны для всех субъектов права, закон не должен пониматься работником милиции одним образом, а налоговым инспектором совершенно по иному.

Единству законности способствует отсутствие коллизий, пробелов в действующем законодательстве, четкость и ясность самих правовых норм. Более того, единство законности невозможно, если законодательство характеризуется наличием большого количества коллизий и пробелов, так как они препятствуют однозначному пониманию и применению юридических норм. Примером тому могут служить коллизии между нормами, устанавливающими ответственность за налоговые правонарушения в КоАП РФ и НК РФ.

Верховенство Конституции, верховенство закона. Закон - акт высших органов государственной власти, непосредственно выражающий волю народа, интересы гражданского общества. Верховенство Конституции РФ на всей территории России означает обязательность ее соблюдения всеми субъектами права, в том числе и субъектами РФ. Конституция РФ выделяется среди законов и иных правовых актов высокой значимостью регулируемых ею общественных отношений, особым местом в правовой системе государства. Она обеспечивает законность и непротиворечивость всей системы нормативных правовых актов, существующих в Российской Федерации; обладает наивысшей юридической силой по отношению ко всем законам и подзаконным актам, и является юридическим выражением суверенитета Российской Федерации. Поэтому и принято рассматривать Конституцию РФ как "закон законов". Все законы и иные нормативные правовые акты издаются на основе и в соответствии с Конституцией.

Верховенство Конституции предполагает, что не только законодательная деятельность федеральных и региональных государственных органов, но и правоприменительная практика всех государственных органов должна соответствовать Конституции, а должностные лица обязаны нести ответственность в случае нарушения ими конституционных норм.

В современном сознании чиновников часто подзаконные нормативные правовые акты (инструкции, указания вышестоящих органов) подменяют для них сам закон, хотя при этом прямо противоречат ему. В этой связи особую роль играет верховенство не только Конституции, но и иных законов над подзаконными актами, которые не должны противоречить закону, подменять его. А при наличии противоречия между ними должен применяться закон, а не подзаконный акт.

Таким образом, принцип верховенства закона логично дополняет принцип верховенства Конституции, одновременно конкретизируя его. К сожалению, в Российской Федерации и в настоящее время очень велика роль ведомственного правотворчества. В этом не было бы ничего противозаконного, если бы многочисленные ведомственные акты, которые зачастую даже не проходят регистрацию в Министерстве юстиции, не нарушали бы права и законные интересы граждан и юридических лиц. Например, не является редкостью, когда Центральный банк РФ издает инструкции, указания, положения, которые фактически вводят новые составы банковских правонарушений, изменяют размеры санкций. Здесь налицо не только существенное превышение своих полномочий ЦБ РФ, но и нарушение важного требования законности, заключающегося в том, что ответственность за совершение правонарушения должна устанавливаться в законе, а не в подзаконном акте.

Неотвратимость ответственности. Сама идея о неотвратимости юридической ответственности не нова. Еще известный итальянский ученый гуманист Ч. Беккариа писал: "Одно из самых действенных средств, сдерживающих преступление, заключается не в жестокости наказания, а в его неизбежности". С развитием общества идея неотвратимости трансформировалась и наполнилась качественно новым содержанием.

Неотвратимость юридической ответственности необходимо рассматривать не только как реакцию на совершенное правонарушение. Этот аспект неотвратимости раскрывает только негативный аспект ответственности, а принцип неотвратимости должен характеризовать всю ответственность в целом, во всех ее аспектах проявления, только тогда его можно считать принципом законности.

Прежде всего, неотвратимость ответственности проявляется в самом ее закреплении, т.е. за деяния общественно опасные необходимо и неизбежно должна устанавливаться юридическая ответственность. Общественная опасность деяния - это одно из оснований установления юридической ответственности за его совершение, а ее неизбежное установление является предпосылкой для реализации других аспектов неотвратимости юридической ответственности. Иными словами юридическая ответственность должна охватывать все сферы общественной жизни, где возможно совершение правонарушений. Таким образом, неотвратимость ответственности воплощает неразрывное, целостное единство регулирующих и охраняющих функций, единство ответственности, как за соблюдение нормы, так и за каждое ее нарушение.

Принцип неотвратимости невозможно понять без взаимной ответственности субъектов общественных отношений (граждан, юридических лиц, государства). "Само государство находится в рамках правоотношений и в качестве их участника несет перед своими контрагентами (обществом, гражданами) соответствующие обязанности и ответственность", а неотвратимость должна распространять свое действие не только на граждан, но и на само государство, его органы и должностных лиц. Ответственность государства и должностных должна быть не декларативной, когда в нормативных актах ограничиваются расплывчатой формулировкой: "должностные лица несут ответственность", а снабжена реальными механизмами ее реализации. Любое правонарушение есть и нарушение законности, а праву должны быть чужды "мертвые" нормы, которые только провозглашаются, но не реализуются.

Другие аспекты неотвратимости юридической ответственности могут заключаться в обязанности государства реагировать на любое правонарушение, раскрывать его и изобличать виновных, привлекать правонарушителя к ответственности; а также в обязанности правонарушителя претерпеть неблагоприятное воздействие в виде осуждения, лишений личного и имущественного характера. Таким образом, любое правонарушение должно влечь реакцию со стороны государства, выражающуюся в неотвратимой каре правонарушителя и в восстановлении общественных отношений.

Равенство всех перед законом. У всех субъектов должна быть равная обязанность соблюдать правовые предписания, а в равных условиях все должны быть одинаково защищенными. Равенство всех перед законом касается не только граждан, но и иных субъектов права (коллективных образований, государственных органов, должностных лиц) и предполагает равный правовой статус однотипных субъектов права, находящихся в одинаковых социально-экономических условиях.

В юридической литературе выделяют и другие принципы законности: динамизм; связь культурности и законности; недопустимость противопоставления законности и целесообразности.

21.2. Гарантии законности

Существование и укрепление законности не происходит само по себе, без целенаправленной деятельности субъектов общественных отношений, без наличия соответствующих условий и средств, комплекса экономических, политических идеологических и юридических мер, обеспечивающих точное и неуклонное претворение в жизнь законов и иных нормативных правовых актов, т.е. необходимы гарантии законности. В юридической литературе под гарантиями законности понимаются как объективные условия существования общества, так и специально выработанные государством и общественностью средства, обеспечивающие точную реализацию норм права всеми субъектами.

Гарантии законности классифицируются на две большие группы: общие и специальные. К первому виду относятся экономические, социально-профилактические, политические, духовные гарантии, а ко второму - специально-юридические.

Экономическими гарантиями законности являются, прежде всего, материальные условия жизни общества, основу которых составляют социально-экономическое устройство общества, разнообразие форм собственности, хозяйственная самостоятельность субъектов, развитая система малых и средних предприятий и т.д. Особая роль для создания экономических гарантий законности отводится финансовому праву. Вполне понятно, что не финансовое право порождает экономические отношения, а экономические отношения предопределяют существование финансового права, но в дальнейшем финансовое право начинает оказывать обратное воздействие на существующие отношения. Так, рациональное распределение денежных потоков, финансирование социальных программ, разумное расходование бюджетных средств, рациональное введение налогов, наличие разумных налоговых ставок должно приводить к понижению уровня безработицы, росту благосостояния населения страны, экономическому развитию отсталых регионов, стимулированию малого и среднего бизнеса, устойчивости денежной системы и т.п., позволяет искоренять одну из питательных сред для криминализации общества и роста преступности.

Духовные гарантии. Длительное время в нашем обществе существовали коммунистическая идеология, коммунистическая мораль, коммунистическое воспитание, в последние годы осмеянные и практически забытые. Однако, при всей их идеологизированности они выполняли важные предупредительные функции, и их искоренение привело к образованию идеологического вакуума, который стал наполняться культом денег и насилием, вещизмом и цинизмом, криминальной психологией и другими негативными явлениями. Отсутствие в нашей стране надлежащей пропаганды приоритета уважения человека и его жизни, здоровья, основополагающих моральных и культурных ценностей, истории нашей страны привело в настоящее время к печальным последствиям. Причем безнравственность часто начинается не с граждан, а с государственных чиновников, которые до настоящего времени не осознали, что служить они должны народу, а их заработная плата складывается из народных денег (собранных, большей частью, в виде налогов).

Любое государство будет сильным при наличии высокого патриотизма обыкновенных граждан и государственных служащих, высокой общей и правовой культуры в обществе, существования нравственных начал всего общества, основанных на естественных правах человека. Нравственность, культура, патриотизм обладают функциональным первенством по отношению к экономике и политике - это необходимые условия законности.

Социально-профилактические гарантии. Согласно существующей научной доктрине профилактику правонарушений должны осуществлять не только специализированные органы (милиция, прокуратура, налоговые инспекции и т.п.), но и все общество в целом. Поэтому социально-профилактические гарантии включают всю систему и весь комплекс общественных мер по предупреждению правонарушений. Профилактическая деятельность, осуществляемая общественными организациями, трудовыми коллективами, школами, вузами, семьей (как первичной ячейкой общества) наиболее действенна и эффективна. В настоящее время для всего общества и государства назрела острая необходимость восстановления ранней системы профилактики правонарушений, которая была фактически разрушена за последнее десятилетие. Политические гарантии состоят в демократическом устройстве государственного и общественного строя, отражаемого в функционировании политической системы в целом, с характерными для демократического общества политическим плюрализмом, реальным разделением властей, наличием тенденций к построению правового государства. Основным политическим условием законности выступает сильная государственная власть, определяющаяся не численностью государственных чиновников, а способностью обеспечить соблюдение законов, безопасность населения всей страны и пользующаяся поддержкой и уважением населения, установившего ее на основе демократических принципов. Специально-юридические гарантии законности - это система закрепленных в законодательстве средств и основанная на правовых нормах деятельность специализированных органов, направленных на ее поддержание и укрепление.

К специальным юридическим гарантиям следует отнести: все нормы права, в которых выражены требования законности; четкую нормативную урегулированность нормативными правовыми актами общественных отношений, которые нуждаются в правовой регламентации; совершенствование законодательства, его динамизм; взаимосвязь и взимообеспеченность правовых предписаний; деятельность специализированных органов, контролирующих соблюдение законов и иных нормативных актов; четкую правовую регламентацию самой деятельности специализированных органов, которая ставит их в строгие правовые рамки; юридическую ответственность и некоторые другие. Остановимся на наиболее важных специально-юридических гарантиях законности.

Нормы права содержат самые разнообразные требования, создающие гарантии законности:

1. во-первых, требование справедливого наказания за совершенное правонарушение, которое действительно соответствует характеру и степени общественной опасности и личности самого правонарушителя. Причем не будет справедливым как чрезмерно суровое, так и чрезмерно мягкое наказание;
2. во-вторых, законодательное закрепление верховенства Конституции, закона и определение способов их охраны, нашедшие свое выражение в ст. 4, 125 Конституции и в других нормативных правовых актах. Так, в Конституции России указано: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (ст. 4); в ст. 125 определяются полномочия Конституционного Суда по защите Конституции и т.д.;
3. в-третьих, возложение на специализированные органы обязанности охранять законность, пресекать ее нарушения, контролировать и осуществлять надзор за исполнением законов, а также определение полномочий этих органов по реализации функции охраны законности;
4. в-четвертых, законодательное закрепление за гражданами возможности отстаивать свои права и запрещение использовать их в ущерб другим лицам, которые находят свое выражение в Конституции России и детализируются в действующем законодательстве. Так, в Основном законе указано: "Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется" (ст. 45); "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод" (ст. 46); "Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба" (ст. 52); "Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц" (ст. 53);
5. в-пятых, конституционное закрепление запрета обратной силы действия закона, устанавливающего или отягчающего ответственность и придание обратной силы закону, устраняющему или смягчающему ответственность (ст. 54), а также закрепление в Конституции запрета обратной силы законов, устанавливающих новые налоги или ухудшающих положение налогоплательщиков.

Важной гарантией законности выступает совершенствование законодательства и его динамизм. Законодательство должно учитывать реалии общественной жизни, т.е. отвечать потребностям жизнедеятельности общества, прогрессивным целям и одновременно не быть декларативным. Однако, не является редкостью ситуация, когда общественные отношения еще не сложились (или даже не появились их зачатки), а законодатель принимает законы, которые ничем не обусловлены. Так, например, была сформирована в начале 90-х гг. система налогов и сборов в РФ - абсолютно несоответствующая экономическим реалиям, что привело к тяжелейшему кризису не только экономики, но и правовой сферы. Иногда происходит обратное - общественные отношения существенно изменились, появились новые факторы в общественной жизни, а законодатель затягивает с принятием соответствующих реалиям нормативных правовых актов, или с внесением изменений в уже существующие законы. Например, ныне действующий Уголовный кодекс разрабатывался и принимался около 5 лет, а между тем УК РСФСР 1960 г., который совершенно не отвечал реальным потребностям правового регулирования, продолжал действовать вплоть до 1 января 1997 г. Тем самым, целый ряд важных общественных отношений вообще не ставился под защиту.

Совершенствование законодательства - процесс постоянный, так как сама общественная жизнь подвержена постоянным изменениям, но важно, чтобы законодатель качественно и оперативно реагировал на эти изменения. Одним из способов совершенствования законодательства выступает его систематизация. К примеру, совсем недавно прошла систематизация налогового и бюджетного законодательства.

Следующей гарантией законности выступает деятельность уполномоченных органов, пресекающих правонарушения и осуществляющих контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов. Специальные органы, контролирующие соблюдение законов и иных нормативно-правовых актов можно классифицировать на две группы. В первую группу входят органы, чья деятельность непосредственно направлена на контроль за соблюдением законов, пресечение и предупреждение правонарушений (или по крайне мере эта функция их деятельности выступает в качестве одной из основных). Сюда относятся: прокуратура, органы внутренних дел, суд, органы федеральной службы безопасности, налоговая инспекция, органы таможенной службы и др. Во вторую группу входят органы, которые предупредительную и контролирующую функцию выполняют попутно, при осуществлении иных полномочий. Данная группа весьма разнообразна. В частности, можно назвать Министерство финансов, Министерство обороны, Министерство экономического развития и торговли, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральная антимонопольная служба и др.

Подробнее следует остановиться на прокуратуре как особом государственном органе, осуществляющем от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Первостепенное значение в этом плане имеет прокурорский надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Федерации. Выявляя и пресекая нарушения законодательства, в том числе, при осуществлении внешнеэкономической, финансовой деятельности, прокуратура способствует правовому урегулированию и стабилизации базовых экономических отношений. В структуре Генеральной прокуратуры России создано специальное Управление по надзору за соблюдением налогового законодательства, обеспечивающее реагирование на нарушение законодательства в сфере налогообложения, а в структурах областных и городских прокуратур, как правило, специальный помощник прокурора осуществляет надзор за соблюдением законности в финансовой сфере.