Нормы права

10.5. Нормы финансового права: понятие, структура, виды и особенности

Многообразные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований регулируются при помощи норм финансового права, являющихся первичным структурным элементом в системе финансового права.

Норма финансового права (финансово-правовая норма) - это установленное и обеспеченное государством, общеобязательное, формально определенное правило поведения, направленное на регулирование общественных отношений, возникающих по поводу образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований.

Норма финансового права содержит как общие признаки, характерные для любых правовых норм, так и специфичные признаки, присущие только им. К общим признакам норм финансового права относятся следующие:

• нормативность;
• формальная определенность;
• общеобязательность;
• государственно-властный характер;
• представительно-обязывающий характер;
• обеспеченность государством;
• микросистемность.

Однако и они наполняются содержанием, характерным только для норм финансового права.

Нормативность финансово-правовых норм заключается в том, что в них закрепляются наиболее типичные и необходимые явления в сфере финансовых отношений, которые обеспечивают выполнение государством своих функций. Однако, в нормативности финансовых норм есть одна существенная особенность. Дело в том, что финансовые отношения редко возникают как фактические, так как в общественной жизни не часто складываются правила поведения, являющиеся прототипом финансово-правовой нормы, поэтому большинство финансовых отношений появляются не иначе как в формах, определенных государством. Конечно, существует определенная доля организационных отношений, которые возникают, и только потом получают свое правовое оформление в нормах финансового права. Правовая нормативность финансовой сферы - залог и закон нормального функционирования общества и государства. В самом деле, разве может существовать государство, если не будут установлены правила сбора налогов, их размеры, последующее распределение, расходование и т.п. ? Очевидно, нет!

Нормы финансового права формально определены. Однако если нормы некоторых отраслей права формализуются исключительно в законах или только в кодифицированных нормативно-правовых актах, например, нормы уголовного права, то финансово-правовые нормы находят свое выражение и в кодифицированных законах (НК РФ, БК РФ), и некодифицированных (например, Закон "О бюджете Российской Федерации"), и в различных подзаконных актах, принимаемых уполномоченными органами государства. А если сравнить количество финансовых норм, принятых представительными органами государства и различными министерствами и ведомствами, то несомненное большинство окажется установленными на ведомственном уровне.

Большинство норм финансового права носят предельно четкий и детальный характер, что обусловлено характером регулируемых отношений, требующих предельной казуистичности их регламентации.

Финансово-правовые нормы носят государственно-властный характер. Они исходят от уполномоченных государством органов (как законодательных, так и исполнительных органов), выражают государственную волю и содержат властное предписание для участников финансовых отношений.

Представительно-обязывающий характер норм финансового права имеет свои особенности, которые обусловлены их императивностью. В основной своей массе они содержат требования, выраженные в категоричной форме в виде запретов или позитивных обязываний. Содержание норм финансового права составляют правила поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, которые выражаются в предоставлении участникам финансовых отношений прав и возложении на них юридических обязанностей, направленных на образование, распределение и использование денежных фондов государства и муниципальных образований.

Например, из содержания ст. 23 НК РФ следует, что налогоплательщики обязаны: уплачивать законно установленные налоги; встать на учет в налоговых органах; вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов) и объектов налогообложения; представлять в налоговый орган декларацию. Отступление от сформулированных правил будет влечь применение мер финансово-правового принуждения. Как уже указывалось ранее, норма - правило поведения, формулирует модель взаимодействия субъектов, поэтому налоговые органы обязаны: принять декларацию, поставить на учет налогоплательщика, информировать налогоплательщика о излишне выплаченных суммах налогов, не привлекать к ответственности в случае его правомерного поведения. И, хотя все названное выше относится к сфере обязанностей, однако, следуя логике, налогоплательщик вправе требовать его постановки на учет в налоговых органах, принять декларацию и т.п. (так как реализация прав одной стороны обеспечивается через исполнение обязанностей другой). Соответственно и налоговые органы не только обязаны, но и имеют право требовать от налогоплательщика совершить определенные в норме действия.

Нормы финансового права носят общеобязательный характер, а их общеобязательность должна быть обеспечена мерами финансово-правового принуждения или стимулирования, о которых пойдет речь при освещении структуры нормы финансового права.

Специфические признаки финансово-правовых норм обусловлены предметом финансово-правого регулирования, потому что их предназначение заключается в закреплении и упорядочивании отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований при помощи метода властных предписаний.

Финансово-правовые нормы отличаются от других разновидностей норм в системе права своей изменчивостью, а зачастую и временным характером.

Изменчивость норм финансового права вызвана спецификой экономических отношений, которые подвержены постоянным колебаниям и, как следствие, они быстро "устаревают" и утрачивают способность благоприятно влиять на развитие экономических отношений, а "неповоротливость" законодателя часто приводит к торможению развития этих отношений.

Временный характер некоторых норм финансового права изначально заложен в самой специфике финансовой деятельности государства и муниципальных образований, которые планируют свою деятельность на финансовый год. Временные нормы существуют в рамках нормативно-правовых актов о бюджете, которые действуют только в течение финансового года.

Технико-юридический характер значительного количества норм финансового права можно назвать их следующей особенностью. Технико-юридический характер ряда норм финансового права связан с тем, что в них регламентируются действия людей по отношению к учетным документам, правила перевода денежных средств, экономические нормативы для кредитных организаций и многое другое. Строго говоря, такие нормы не регулируют взаимодействия субъектов, но в силу того, что они охраняются от нарушения мерами государственного принуждения, и находят свое выражение в нормативно-правовых актах, то приобретают свойства правовых норм. Например, некоторые технические нормы закреплены в главе X Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

По своей логической структуре финансово-правовые нормы состоят из гипотезы, диспозиции и санкции. В гипотезе указывается на условия действия финансово-правовой нормы, диспозиция устанавливает содержание самого правила поведения, а санкции предусматривают последствия нарушения финансово-правовой нормы. Особенности санкций норм финансового права можно назвать их следующей отличительной характеристикой.

Финансовые санкции обладают следующими признаками:

• являются обязательным структурным элементом финансово-правовой нормы;
• принимают участие в регулировании финансовых отношений;
• выступают средством обеспечения метода финансово-правового регулирования общественных отношений и средством обеспечения финансовой ответственности;
• нормативно закрепляют меры финансовой ответственности;
• являются централизованными (федеральными), так как установление финансовых санкций на уровне законодательных актов субъектов федерации не допускается;
• в своем большинстве воздействуют на денежные фонды правонарушителя;
• фактическим основанием применения финансовых санкций выступает юридический факт - совершение финансового правонарушения;
• обладают особым процессуальным порядком применения.

Остановимся подробнее на некоторых из признаков финансовых санкций. Так, сфера общественных отношений, которую обеспечивают финансовые санкции, достаточно специфична. Это область налоговых отношений, отношений по формированию и исполнению бюджета, банковских публичных отношений, отношений валютного регулирования и валютного контроля и т.д.

Финансовые санкции являются централизованными и можно назвать несколько групп нормативно-правовых актов, в которых они устанавливаются. Во-первых, кодифицированные федеральные нормативно-правовые акты (НК РФ и БК РФ). Во-вторых, федеральные законы (например, "О Центральном Банке (Банке России)"; "О банках и банковской деятельности"; "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"). В-третьих, указы Президента РФ и нормативно-правовые акты МНС РФ (ныне - ФНС РФ), Министерства финансов, Центрального банка России.

Финансовые санкции обладают своей спецификой построения. Как правило, они определяются в процентном отношении от суммы неуплаченного налога либо в кратных размерах различных сумм. Например, в ч. 1 ст. 117 НК РФ установлен штраф в размере 10% от доходов, полученных в течение времени уклонения от постановки на учет в налоговом органе, но не менее 20 000 руб., а в ч. 2 - штраф в размере 20% доходов. За непредоставление налоговой декларации размер штрафа зависит от суммы налога, подлежащей уплате за каждый полный или неполный месяц со дня, установленного для ее представления, но не более 30% и не менее 100 руб. Однако существует и определенная доля организационных санкций, например, отзыв лицензии на проведение отдельных банковских операций, запрет на открытие филиалов кредитных организаций и др.

Итак, финансовая санкция - это обязательный структурный элемент нормы финансового права, закрепляющий объем и меру финансовой ответственности, выступающий одним из средств регулирования финансовых отношений и применяемый уполномоченными органами в случае совершения финансового правонарушения.

Особенности норм финансового права позволяет раскрыть их классификация. Прежде всего, они классифицируются на две большие группы: исходные нормы и нормы - правила поведения.

В нормах-принципах сформулированы основные начала налогового, бюджетного, валютного, банковского законодательства, финансовой деятельности тех или иных государственных органов, принципы построения бюджетной системы России. Нормы-принципы закреплены в ст. 3 НК РФ, определяющей основные начала законодательства о налогах и сборах, ст. 10 БК РФ, закрепляющей основы построения бюджетной системы, ст. 3 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" и др.

По сравнению с другими отраслями в финансовом законодательстве значительное место и внимание отводится нормам-целям, нормам-задачам, нормам-дефинициям. Во многих нормативных актах содержатся специальные статьи, а иногда и главы, посвященные определениям, понятиям и целям. Так, в ст. 11 НК РФ раскрываются институты, понятия и термины, используемые в Налоговом кодексе. Глава VII Закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" посвящена денежно-кредитной политике, которая содержит нормы-цели, нормы-дефиниции и другие отправные положения. В ст. 1 закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" даются определения понятий валюты, иностранной валюты, внутренних ценных бумаг, валютных ценностей и т.д. Дефинитивные нормы содержатся в ст. 1 Закона РФ "О банках и банковской деятельности" и в других нормативно-правых актах. Детальное изложение отправных норм финансового права облегчает деятельность правоприменителя, а также делает нормативно-правовой акт более понятным для обыкновенного гражданина.

Нормы финансового права в зависимости от метода правового регулирования можно классифицировать на императивные, диспозитивные, рекомендательные и поощрительные, но доля диспозитивных и поощрительных норм финансового права незначительна.

Императивные нормы финансового права - содержат властные предписания, обращенные к участникам финансовых отношений по совершению тех или иных действий или по воздержанию от их совершения. Императивные нормы финансового права могут быть обязывающими или запрещающими. Большинство финансово-правовых норм - обязывающие. Очень часто они формулируются в нормативных актах в виде прямых указаний. Например, в ст. 24 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле установлено: "резиденты и нерезиденты, осуществляющие в РФ валютные операции, обязаны: представлять органам и агентам валютного контроля документы и информацию… вести в установленном порядке учет, составлять отчетность…" Однако иногда предусмотренные в норме финансового права обязанности необходимо выводить логическим путем, так как они объективируются в нейтральной формулировке. Преобладание обязывающих норм в финансовом праве обусловлено самой спецификой финансовых отношений, которые могут развиться не иначе как при помощи активных действий их участников.

Запрещающие нормы финансового права выражаются через формулировки "запрещено", "не допускается". Например, в ст. 8 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле указывается: "Не допускается установление требования об использовании специального счета в случаях, прямо не установленных в законе".

Рекомендательные нормы представляют собой предложения конкретных органов, обращенные к тем или иным субъектам финансовых отношений. Наиболее часто такие нормы встречаются в ежегодно принимаемых законах о бюджетах. Увеличение числа рекомендательных норм финансового права предопределено проведением в жизнь политики федерализма, децентрализации и самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Диспозитивные нормы являются относительно небольшими "вкраплениями" в общую систему императивных норм финансового права. Например, в определенной степени диспозитивность присутствует в нормах налогового законодательства, регулирующих отношения по предоставлению налогового кредита и инвестиционного налогового кредита, в части, касающейся заключения соответствующих договоров (ст. 65-67 НК РФ). Здесь право установления налоговой обязанности и определения ее содержания в рамках закона предоставлено уполномоченным органам. Так, из ст. 65 и 67 НК РФ следует, что финансовый орган самостоятельно решает вопрос о сроке предоставления налогового кредита, порядке его погашения, суммы задолженности и начисленных процентов.

Особенности поощрительных норм финансового права заключаются в том, что они сокращают объем различного рода обременений при условии совершения правомерных действий. В частности, как своеобразную поощрительную санкцию можно рассматривать применение налоговой амнистии, но при условии, что субъект выполнит указанные в акте амнистии правомерные действия. Впервые налоговая амнистия была проведена согласно Указу Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О проведении налоговой амнистии в 1993 году", а основным условием амнистии выступало объявление субъектами о своих долгах по налоговым платежам и их погашение.

В налоговом праве содержатся нормы, стимулирующие положительную правовую активность после совершения правонарушения. В качестве обстоятельства, смягчающего ответственность, может быть признано добровольное возмещение причиненного ущерба, предоставление документов, указывающих на факты совершения правонарушения, изобличение соучастников правонарушения, содействие проведению налогового расследования, а, согласно ст. 114 НК РФ, при наличии хотя бы одного обстоятельства, смягчающего ответственность, размер штрафа подлежит уменьшению не меньше, чем в два раза по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей главы 16 НК РФ.

Поощрительные нормы финансового права могут стимулировать и достижение общепризнанного результата. Например, организации любых организационно-правовых форм освобождаются от уплаты налога с сумм выплат и иных вознаграждений, не превышающих в течение налогового периода 100 000 руб. на каждого работника, являющегося инвалидом I, II или III группы (ст. 239 НК), что побуждает работодателя принимать на работу инвалидов, своевременно уплачивать им заработную плату, не укрывать их действительные доходы.

Нормы финансового права можно классифицировать и по иным основаниям.

По объему регулирования они могут быть общими и специальными. Общими нормами регулируется род финансовых отношений, а специальными их отдельный вид. К примеру, общими являются нормы первой части НК РФ, распространяющие свое действие на все налоговые отношения, а специальными - нормы, регулирующие тот или иной вид налоговых отношений (например, уплату отдельного налога).

В зависимости от субъектов правотворчества финансово-правовые нормы подразделяются на нормы, принятые федеральными органами, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления. С этим критерием связана и классификация норм финансового права, проводимая в зависимости от территории их действия и юридической силы.

Финансовое право нельзя отнести к сугубо материальной или процессуальной отрасли права, а нормы финансового права классифицируются на материальные и процессуальные. Материальные нормы определяют права и обязанности участников финансовых отношений, а процессуальные нормы устанавливают порядок реализации материальных норм. К материальным нормам можно отнести большинство норм, содержащихся в части первой НК РФ, законах о бюджетах всех уровней. Процессуальные нормы содержатся в ст. 169-264, 274-281 БК РФ, ст. 138-142 НК РФ и др.