Законодательная и нормативная база аутсорсинга

В настоящее время законодательная и нормативная база в области аутсорсинга в России не проработана, понятие "аутсорсинг" в российском законодательстве отсутствует. Нет стандартов для формирования услуг, унифицированного подхода к терминологии, однозначности в понимании сервисов. Представленные в лекции примеры регламентирующих документов позволяют, с одной стороны, представить себе особенности реализации аутсорсинга в отдельных организациях и регионах России, с другой стороны – могут служить некими образцами, если возникает необходимость разрабатывать собственные аналогичные документы.

6.1. Региональные правовые акты аутсорсинга

На республиканском уровне принят ряд правовых актов, регламентирующих использование аутсорсинга.

Так постановлением Кабинета министров Чувашской Республики от 16 марта 2007 года № 45 "Об использовании аутсорсинга органами исполнительной власти Чувашской Республики" утверждены правила передачи на аутсорсинг административно-управленческих и вспомогательных видов деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики, которые определяют порядок передачи на аутсорсинг видов деятельности, выделяемых из состава функционала, осуществляемого органами исполнительной власти Чувашской Республики.

Переход к аутсорсингу осуществляется по следующим этапам: определение целесообразности передачи видов деятельности на аутсорсинг; детальный, углубленный анализ рынка услуг аутсорсинга; оценка влияния перехода на аутсорсинг на эффективность деятельности структурных подразделений и органа исполнительной власти в целом; разработка описания количественных и качественных требований к результатам, намеченным для получения по аутсорсингу, а также составление технических заданий; разработка требований к аутсорсеру; проведение конкурса по отбору аутсорсера и заключение с ним контракта на аутсорсинг; разработка и внедрение организационно-структурных, кадровых и иных административных решений, связанных с передачей видов деятельности на аутсорсинг; разработка и внедрение системы мониторинга и контроля качества услуг, получаемых по аутсорсингу.

Решение о передаче на аутсорсинг в органе исполнительной власти инициируется руководителем органа исполнительной власти, которым назначается должностное лицо, ответственное за проведение указанной процедуры. При рассмотрении вопроса о признании целесообразности для передачи функции на аутсорсинг учитываются такие основные факторы, как фактор значимости функции, действия по реализации которой предполагается передать на аутсорсинг; ресурсный фактор; стоимостный фактор; временной фактор; фактор качества; ограничительный фактор.

В соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 16 марта 2007 г. № 45 "Об использовании аутсорсинга органами исполнительной власти Чувашской Республики" Минэкономразвития Чувашской Республики в 2008 году на аутсорсинг переданы функции "Оказание услуг по организации компенсационных выплат гражданам, которым причинен ущерб на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации" и "Выполнение работ по приему деклараций о розничной продаже алкогольной продукции, представляемых организациями, имеющими лицензии на розничную продажу алкогольной продукции".

Показателен опыт развития аутсорсинга в Республике Татарстан. В частности, в Указе Президента РТ № УП-320 от 10.07.2008 "О создании в Республике Татарстан производственного кластера в сфере информационных технологий" отмечается необходимость "внедрения системы аутсорсинга услуг в сфере ИТ для предприятий, организаций и учреждений республики".

В исполнение Указа издано распоряжение Кабинета Министров РТ от 22.10.2008 №1884-р, утвердившее специальный план мероприятий по развитию регионального сектора ИКТ и аутсорсинга ИТ-услуг.

6.2. Отраслевые правовые акты аутсорсинга

Аутсорсинг в области бухгалтерского учета

Использование вместо собственного штата финансовой службы услуг аутсорсера не противоречит нормам бухгалтерского законодательства. Подпункт "в" п.2 статьи 6 ФЗ "О бухгалтерском учете" от 21.11.96 №129 предоставил право руководителям организаций передавать на договорных началах ведение бухгалтерского учета: "Руководители организаций могут в зависимости от объема учетной работы: …. передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии, специализированной организации или бухгалтеру-специалисту".

В приказе по учетной политике организация, принявшая решение о передаче ведения бухгалтерского учета аутсорсеру должна отразить этот момент.

Согласно п.5 ст.13 ФЗ "О бухгалтерском учете" от 21.11.96 №129: "бухгалтерская отчетность подписывается руководителем и главным бухгалтером (бухгалтером) организации. В организациях, где бухгалтерский учет ведется на договорных началах специализированной организацией (централизованной бухгалтерией) или бухгалтером-специалистом, бухгалтерская отчетность подписывается руководителем организации, руководителем специализированной организации (централизованной бухгалтерии) либо специалистом, ведущим бухгалтерский учет".

А в соответствии с пунктом 38 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 июля 1998 г. N 34н, в ред. Приказов Минфина РФ от 30.12.1999 N 107н, от 24.03.2000 N 31н, от 8.09.2006 N 116н, от 26.03.2007 N 26н., ответственность лиц, подписавших бухгалтерскую отчетность, определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Налоговый кодекс РФ(подпункт 36 пункта 1 статьи 264) подтверждает право заниматься бухгалтерией не самостоятельно, а посредством аутсорсинга. В соответствии с указанной статьей НК РФ затраты на услуги по ведению бухгалтерского учета, оказываемые сторонней организацией, и организации – заказчика относятся к прочим расходам, связанным с производством и реализацией. Такие расходы должны соответствовать критериям статьи 252 НК РФ: быть документально подтвержденными, экономически обоснованными и связанными с получением дохода.

Таким образом, по вопросам, связанным с исполнением аутсорсинговых договоров с области бухгалтерского учета следует руководствоваться ГК РФ, НК РФ, ФЗ "О бухгалтерском учете" от 21.11.96 №129, Положением по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации.

Аутсорсинг в области ведения налогового учета

В законодательстве о налогах и сборах прямо не предусмотрена возможность привлечения специализированной организации для ведения налогового учета. В тоже время, в подпункте 18 п.1 статьи 264 Налогового кодекса РФ к прочим расходам, связанным с производством и реализацией, относятся расходы на управление организацией или отдельными ее подразделениями, а также расходы на приобретение услуг по управлению организацией или ее отдельными подразделениями.

В соответствии со статьей 313 Налогового кодекса РФ "порядок ведения налогового учета устанавливается налогоплательщиком в учетной политике для целей налогообложения, утверждаемой соответствующим приказом (распоряжением) руководителя".

Нормы законодательства допускают подписание бухгалтерских и налоговых документов представителями по доверенности, что создает нормативно-правовую базу функционирования бухгалтерской и налоговой службы организации по принципу аутсорсинга.

Действительно, согласно статье 313 Налогового кодекса РФ "формы аналитических регистров налогового учета для определения налоговой базы, являющиеся документами для налогового учета, в обязательном порядке должны содержать подпись (расшифровку подписи) лица, ответственного за составление указанных регистров". Кроме того, в соответствии п.6 статьи 169 налогового кодекса РФ "счет-фактура подписывается руководителем и главным бухгалтером организации либо иными лицами, уполномоченными на то приказом (иным распорядительным документом) по организации или доверенностью от имени организации". Лица, имеющие право подписывать налоговую отчетность также определены в инструкциях по налогам и сборах.

Аутсорсинг в управлении персоналом

Как правило, в этой области формой аутсорсингового договора является договор возмездного оказания услуг, определяемый нормами главы 39 Гражданского кодекса РФ.

Налоговый кодекс РФ подтверждает право пользоваться аутсорсинговыми услугами в области подбора и предоставления персонала.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 264 НК РФ затраты по набору работников, включая расходы на услуги специализированных организаций по подбору персонала (в ред. Федерального закона от 29.05.2002 N 57-ФЗ "О внесении изменений и дополнений во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"), относятся к прочим расходам, связанным с производством и реализацией. Такие расходы должны соответствовать критериям статьи 252 НК РФ.

По данному вопросу у организации клиента могут возникнуть налоговые риски, связанные с учетом расходов на оплату аутсорсинговых услуг по подбору персонала, если подбор не увенчался успехом. Текст главы 25 НК РФ не ставит признание расходов организации в зависимость от результата (положительного или отрицательного). Однако в Письме Минфина РФ от 01.06.2006 №03-03-04 /1/497 указано: "следует иметь в виду, что если организация фактически не произвела набор работников, в том числе и в результате рассмотрения кандидатур, предоставленных специализированными компаниями по подбору персонала, то указанные расходы нельзя рассматривать как экономически оправданные расходы и учитывать для целей налогообложения. Таким образом, в рассматриваемом случае, расходы организации, связанные с оплатой услуг кадрового агентства по подбору кандидатур не подошедших организации, по нашему мнению, не должны учитываться для целей налогообложения прибыли организаций".

Согласно подпункту 19 пункта 1 статьи 264 НК РФ к прочим расходам, связанным с производством и реализацией, относятся расходы на услуги по предоставлению работников (технического и управленческого персонала) сторонними организациями для участия в производственном процессе, управлении производством либо для выполнения иных функций, связанных с производством и (или) реализацией (в ред. Федерального закона от 29.05.2002 N 57-ФЗ "О внесении изменений и дополнений во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Такие расходы должны соответствовать критериям статьи 252 НК РФ.

В соответствии с Письмом Минфина РФ от 05.04.2007 N 03-03-06/1/222 , " затраты организации на услуги по предоставлению персонала по договору аутсорсинга могут уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль в составе прочих расходов, связанных с производством и реализацией, если в штате организации отсутствуют такие специалисты".

Таким образом, по вопросам, связанным с исполнением аутсорсинговых договоров с области подбора и предоставления персонала следует руководствоваться ГК РФ, НК РФ, письмами Министерства финансов РФ от 01.06.2006 №03-03-04 /1/497; 05.04.2007 N 03-03-06/1/222.

6.3. Аутсорсинг в органах государственной власти

Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах отмечается, что "составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Повышению эффективности таких административно-управленческих процессов, как обеспечение внедрения новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет, препятствует отсутствие практики аутсорсинга. (п. "Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", раздел III. "Система мероприятий по проведению административной реформы" Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах).

Органы исполнительной власти должны будут провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения. В рамках данного направления поставлены следующие задачи [20]:

• разработка критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу;
• разработка и внедрение комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями;
• разработка типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга;
• разработка процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов;
• разработка и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг;
• и определены мероприятия по проведению административной реформы
• разработка принципов и технологий аутсорсинга административно-управленческих процессов;
• проведение экспериментов и пилотных проектов по применению принципов и технологий аутсорсинга административно-управленческих процессов
• внедрение принципов и технологий аутсорсинга административно-управленческих процессов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации принят ряд правовых актов, в рамках которых рассматривается терминология аутсорсинга, определяются цели аутсорсинга и процедуры передачи на аутсорсинг административно-управленческих и вспомогательных видов деятельности исполнительных органов государственной власти, порядок осуществления органами исполнительной власти действий, связанных с приобретением на договорной основе услуг сторонних организаций для выполнения функций, необходимых органу исполнительной власти в связи с осуществлением возложенных на него полномочий, либо с целью повышения их эффективности.

Примерами таких документов являются:

• постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 16 марта 2007 года № 45 "Об использовании аутсорсинга органами исполнительной власти Чувашской Республики"
• постановление Правительства Пензенской области от 4 мая 2008 года № 274-пП "Об использовании аутсорсинга исполнительными органами государственной власти Пензенской области";
• постановление Администрации Липецкой области от 29декабря 2006 года № 201 "Об утверждении регламента применения аутсорсинга в работе исполнительных органов государственной власти Липецкой области, управления, контроля и мониторинга эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности";
• постановление Администрации Тамбовской области от 12 июля 2007 года № 775 "О механизме аутсорсинга в деятельности органов исполнительной власти области";
• приказ Департамента Финансов Томской области от 12 марта 2007 года № 6-1 "Об утверждении методических рекомендаций о порядке выведения обеспечивающих функций органов исполнительной власти Томской области и бюджетных учреждений на аутсорсинг";
• приказ Департамента Здравоохранения Иркутской области от 15 октября 2007 г. №1035 "О применении аутсорсинга";
• распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга от 2 июля 2008 г. N 573-р "Об утверждении специальной программы "АУТСОРСИНГ".

В качестве примера рассмотрим Постановление Администрации Тамбовской области от 12 июля 2007 года № 775 "О механизме аутсорсинга в деятельности органов исполнительной власти области". В указанном документе определяются такие основные цели аутсорсинга в государственном управлении: экономия бюджетных средств; оптимизация издержек управления; сокращение числа административного и управленческого персонала; повышение эффективности административно-управленческих процессов; внедрение новых технологий (в том числе информационных); обеспечение устойчивого развития системы государственного управления на территории области. При этом передача на аутсорсинг функций (услуг) предполагает следующие этапы:

• анализ на наличие нормативных правовых актов, регулирующих выполнение функций, оказание услуг органами исполнительной власти области;
• проверка на исполнение функции одним органом исполнительной власти области;
• определение уровня функции в зависимости от сферы деятельности, определение содержания функции и возможности выполнения данной функции негосударственными организациями;
• проверка функции на наличие конкурентной среды;
• оценка присутствия регулирующего воздействия со стороны рынка на функцию;
• анализ возможности возникновения негативных социально-экономических последствий при отказе от государственного регулирования и (или) контроля над исполнением функции.

Органы исполнительной власти Тамбовской области на основе собственного анализа осуществляемых функций и оказываемых услуг формируют предложения о передаче отдельных из них на аутсорсинг. Предложения должны содержать: полную информацию о функции (услуге), передаваемой на аутсорсинг в соответствии с паспортом функции (утвержден постановлением администрации области от 2 мая 2007 г. N 465 "Об утверждении Положения о порядке ведения Реестра государственных функций и Перечня государственных услуг исполнительных органов государственной власти Тамбовской области"); обоснование передачи функции (услуги) на аутсорсинг; перечень потенциальных аутсорсеров; маркетинговое исследование или непосредственный анализ рынка, информацию о проверке передаваемой функции на наличие конкурентной среды; механизм контроля над деятельностью аутсорсера по реализации переданной функции (услуги); анализ последствий передачи функции (услуги) на аутсорсинг; предложения по внесению изменений в бюджетные заявки на последующий пери од и/или перемещение (в случае необходимости) бюджетных ассигнований между статьями экономической классификации расходов областного бюджета в связи с проведением аутсорсинга. Отбор аутсорсера проводится на конкурсной основе. В целях обеспечения контроля над деятелностью аутсорсера по реализации переданной функции (услуги) органы исполнительной власти Тамбовской области, передавшие свои функции (услуги) на аутсорсинг, проводят мониторинг эффективности исполнения функций (услуг), переданных на аутсорсинг. В случае ухудшения уровня предоставления аутсорсером переданных ему на исполнение услуг, ставится вопрос о прекращении контракта на их оказание