Индикативное планирование и прогнозирование национальной экономики

10.1. Индикативное планирование в системе рыночной экономики

Директивное планирование эффективно для решения задач, носящих общенациональный характер, в тех областях, где не работают механизмы рыночной самонастройки (так называемые провалы рынка) или где рыночная самонастройка неэффективна. Директивные методы управления называют также административными, распорядительными, командными. Планирование в директивной форме присуще централизованно управляемой экономике, в которой ведущую роль играют государственные планы. В планировании используются как экономико-математические и балансовые методы, так и экспертные оценки. Планирование включает принятие плановых решений уполномоченными на то органами и лицами.

В экономике рыночного типа гораздо более распространено планирование на уровне компаний, фирм, которое зачастую носит индикативный, ориентирующий характер.

Индикативное планирование осуществляется путем разработки и научного обоснования задач, принципов, приоритетов и пропорций социально-экономического развития на перспективу с указанием способов реализации поставленных целей.

Оно рассматривается как процесс формирования и последующего достижения системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, в соответствии с государственной социально-экономической политикой и установления мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанными индикаторами значений, определенных в целях планирования. Кроме этого устанавливаются некие рамки, "коридоры", в которых должны находиться выбранные индикаторы. Если индикатор выходит за рамки установленного коридора, это служит сигналом для принятия корректирующих управленческих мер к экономике в целом и к той ее подсистеме, к которой относится данный индикатор.

Центральным понятием системы индикативного планирования является индикатор - интегральный показатель, количественно определяющий качественные характеристики социально-экономических процессов.

Индикатор - доступная наблюдению и измерению характеристика изучаемого объекта, позволяющая судить о других его характеристиках, недоступных непосредственному исследованию. Индикаторы определяются также как параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать и развиваться. В отличие от показателя, дающего лишь количественную констатацию, индикатор носит векторный, направленный характер. Индикаторы имеют предельные - минимальные и максимальные - пороговые уровни прибыльности, налоговых ставок, режимов развития многоресурсных систем.

Особое место занимает определение и использование пороговых значений индикаторов, призванных сигнализировать о приближении критического состояния объекта управления и необходимости изменения стратегий развития объекта, т.е. включение регуляторов:

• индикаторы тревоги;
• индикатор экстремального положения;
• индикатор банкротства и т.д.

Принципиальная несовместимость директивно-централизованного управления и рыночной экономики привела к полному отказу России от использования институтов регулирования экономики, включая индикативное планирование, что послужило одной из причин затяжного и глубокого кризиса экономики страны. Его преодоление предполагает создание действенной системы усиления роли государства в экономике, в том числе и применение индикативного планирования. Однако при этом необходимо избежать сверхцентрализации и бюрократизации хозяйственного механизма. Планирование должно осуществляться на основе рыночных сигналов и стимулов. Добиться такого сочетания плановых и рыночных механизмов весьма непросто. Необходимо учесть зарубежный и отечественный опыт и адаптировать его к современным российским реалиям.

Господство либеральной идеологии, основанной на постулате достаточности рыночных институтов для достижения и поддержания долгосрочного равновесия в экономике, породило стихийность рынка, в котором нет места макропланированию. Сторонники этой идеологии распространяют принципы неоклассической модели экономических систем на реальную экономику. Однако в настоящее время формируется противоположная точка зрения, базирующаяся на усилении государственного регулирования российской экономики и индикативном планировании.

Индикативные планы - это не законы, а государственные программы, ориентирующие и мотивирующие отдельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах.

Общая цель индикативного планирования вытекает из причин, породивших его необходимость. В обобщенном виде ее можно сформулировать так: разработка стратегий развития экономики страны и методов ее реализации для повышения жизненного уровня населения за счет высоких темпов экономического роста, сбалансированного развития экономики, рационального использования ресурсов. При этом каждый индикативный план обычно имеет свою специальную цель, каждая из которых тесно связана с избранной моделью развития страны, но в первую очередь - с особыми задачами национальной экономики в планируемый период, обусловленными внутренними и внешними факторами. Как правило, индикативный план преследует только одну или две цели, что позволяет сконцентрировать на них имеющиеся ресурсы. Так, осуществлявшийся в Японии в 1956-1960 годах пятилетий план был направлен на достижение экономической независимости и полной занятости; в 1961-1970 годах - на удвоение национального дохода; в 1964-1968 годах - на укрепление внешнеэкономического баланса; в 1970-1975 годах - на повышение сбалансированности экономики и темпов экономического роста; в 1973-1977 годах - на решение социальных проблем; в 1979-1985 годах - на улучшение качества жизни.

При определении специальных целей очень важно оценить предплановый уровень экономического развития страны, выявить основные внутренние проблемы, угрожающие социально-экономической стабильности экономики и ее конкурентоспособности на внешнем рынке и определить национальные приоритеты (не более одного-двух) на предстоящий планируемый период. Анализ индикативных планов и методов их разработки во Франции, Японии, Малайзии, Индии, Индонезии, России позволил выделить главные принципы такого планирования:

• отказ от попыток установления директивных заданий хозяйствующим субъектам в рамках индикативных планов;
• научную обоснованность принятия решений по состоянию планов, привлечение к их разработке исследовательских организаций;
• непрерывность и преемственность планирования, выражающаяся в сочетании долгосрочных, среднесрочных и текущих планов, периодического уточнения и корректировки среднесрочных и долгосрочных планов исходя из степени фактической их реализации;
• комплексный подход к разработке планов, обеспечение тесной увязки интересов различных социальных групп и секторов экономики;
• использование обширного статистического материала, данных социальных опросов и обследований, интерактивное взаимодействие с характеризующими субъектами и экспертами с целью получения более достоверной информации;
• постепенная, по мере утверждения рыночных отношений, замена индикативного планирования системой целевых программ и стратегических прогнозов;
• использование индикативных планов в качестве информации, которая позволяла бы частным предприятиям лучше ориентироваться в ситуации, выстраивая свои собственные планы и прогнозы.

Разработка индикативных планов невозможна без соответствующей методологии, под которой понимается следующая совокупность:

• подходов и инструментов для сбора и анализа необходимых статистических данных;
• факторного анализа ретроспективных экономических тенденций;
• разработки структуры показателей индикативного плана;
• разработки моделей и сценарных вариантов прогноза изменения основных социально-экономических показателей;
• определения параметров макроэкономической политики.

При этом на каждом этапе разработки планов применяется определенный набор методических средств и инструментов. Так, на начальных этапах превалируют сценарный подход и другие неформальные методы. При согласовании параметров плана и их увязке с целевыми качественные (экспертные) методы сочетаются с количественными балансовыми схемами и инструментами (тождества СНС, таблицы "затраты - выпуск", схемы финансового программирования).

Мировой практике известны различные институциональные структуры и системы взаимодействия заинтересованных сторон в процессе индикативного планирования. В странах, где индикативные планы являются основным рычагом государственного регулирования (Франция, Япония, Малайзия и др.), создается центральный орган, ответственный за разработку проекта, его обсуждение и координацию со всеми заинтересованными сторонами, внесение на рассмотрение правительства (парламента). При этом параллельно создаются межведомственные структуры, в рамках которых обеспечивается взаимодействие экономических органов страны.

Достаточно разветвленная система институтов, занимающихся индикативным планированием, создана, к примеру, в Японии. В разработке индикативных планов в той или иной мере принимают участие все правительственные учреждения, имеющие отношение к экономике, прежде всего Министерство финансов и Министерство внешней торговли и промышленности. Кроме того, к обоснованию и разработке планов привлекаются многие научно-исследовательские организации и широкий круг опытных специалистов и экспертов. Основную же координирующую роль в разработке планов играет Управление экономического планирования, которое возглавляется генеральным директором в ранге государственного министра. В институциональной системе разработки индикативных планов важное место принадлежит механизму взаимодействия всех заинтересованных в стратегическом планировании сторон, в том числе частного сектора. Кстати, одна из причин предпочтения во многих государствах мира индикативных планов состоит в том, что в процессе их разработки имеется возможность сблизить интересы государства и частных предпринимателей.

В отличие от директивных индикативные планы не могут быть выполнены или, наоборот, не выполнены. Могут лишь быть достигнуты или не достигнуты заявленные в них цели. Впрочем, японские специалисты считают, что основное достоинство индикативного планирования не в высоком уровне его предсказательной силы, а в самом процессе его разработки, когда частные предприниматели, крупные корпорации, общественные организации могут пользоваться той же информацией, что и правительство, а также отражать свои интересы в правительственных программах, вдохновляться позитивными ожиданиями по ключевым макроэкономическим индикаторам.

Корректировка индикативных планов осуществляется их разработавшими органами. В этих целях создаются соответствующие подразделения, в функции которых входят постоянный мониторинг динамики фактических показателей и их сравнение с индикативными показателями. При отклонении фактических результатов от намечавшихся проводится анализ причин этого и при необходимости принимаются меры для корректировки планов. На результаты мониторинга реализации индикативных планов обычно опираются при составлении очередных краткосрочных и среднесрочных планов; уточнении индикаторов долгосрочного плана, а также при разработке новых механизмов и инструментов государственного регулирования.

Существует несколько подходов к определению понятия индикативного планирования, опирающихся на опыт разных стран и с акцентом на различные его функции.

1. Индикативное планирование - макропланирование при самостоятельности предприятий. Подобное понимание близко к трактовкам народнохозяйственного планирования в условиях полного хозрасчета в позднем СССР, а также к следующей современной интерпретации. Индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы параметров, характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующее государственной социально-экономической политике, и установление мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных индикаторов. Оно означает, что государство в интересах всей нации, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатывает проекты экономического развития всего народного хозяйства (в том числе частного сектора), устанавливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономические параметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Таким образом мотивируется заинтересованное участие как предпринимателей всех форм собственности, так и субъектов Федерации в реализации проектов, важных для общества в целом.
2. Индикативное планирование - ориентирование частных предприятий на выполнение задач, формулируемых государством. Основная функция индикативного планирования - информационно-ориентирующая, по сути, выступающая и как мотивационная.
3. Индикативный план содержит обязательные задания для государства и госсектора. Частные предприятия ориентируются на индикативный план, подстраиваясь под планы самого мощного "игрока" в рыночной системе - государства, даже если это для них не обязательно. Соответственно государственный план переходного периода предлагается трактовать как "систему показателей, реализующих централизованное управление и косвенное регулирование различных секторов экономики, прежде всего государственного". Она включает в себя как ориентирующие показатели, имеющие лишь информационное значение для предприятий, отраслей и республик, так и директивные показатели - государственный заказ (важнейшую форму централизованного руководства, содержащую задания по межотраслевым и межреспубликанским поставкам продукции, лимиты, экономические регуляторы включая цены, налоги, процентные ставки, экономические нормативы).
4. Индикативное планирование - механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Речь идет о том, что помимо информационного значения такое планирование выполняет координационную роль, т.е. предполагает согласование деятельности центра, отраслей и предприятий в процессе самостоятельной разработки последними их производственно-хозяйственных программ. Правительство воздействует на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями должна сложиться схема экономического роста, включающая те проекты, которые по линии правительственных организаций являются взаимно совместимыми. Объединяя вышеизложенные подходы, индикативное планирование можно определить как механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, сочетающий ее госрегулирование с рыночным и нерыночным ее саморегулированием, основанный на разработке системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития и включающий определение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решений на макро- и микроуровне, налоговые и иные меры государственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации плана. (Под негосударственными носителями экономического управления понимаются институты местного самоуправления, управленческие органы корпораций, финансово-промышленных групп и других хозяйствующих единиц, саморегулируемые организации участников рынков и т.д.)