Роль и основные принципы формирования государственных и муниципальных финансов
3.4. Потоки и запасы в системе государственных финансов
В соответствии с новым пониманием государственных финансов данные, отражаемые в системе государственных финансов, представляют собой потоки или запасы. Потоки являются денежным выражением всех экономических операций, в которых участвуют институциональные единицы. Запасы - это активы и обязательства, а также чистая стоимость активов, имеющихся у институциональных единиц на определенную дату. В системе государственных финансов обеспечивается интеграция потоков и запасов. Это означает, что все изменения в запасах вытекают из потоков средств, являются результатом этих потоков и могут быть полностью объяснены ими. В этом плане стоимость любого запаса (имущества), которым располагает институциональная единица, представляет собой накопленную величину влияния всех потоков с момента ее возникновения.
Виды потоков. Потоки отражают создание, преобразование, обмен, передачу или исчезновение экономической стоимости. Потоки подразделяются на операции и другие экономические потоки.
Операции. Под операциями понимают взаимодействие между институциональными единицами на основе взаимного соглашения или требований закона. Операции и их результаты являются следствием реализации решений, принимаемых органами государственного управления. Так, например, на основе их решений и соглашений с контрагентами осуществляются закупки товаров и услуг органами государственного управления, на основе законодательства осуществляются операции по уплате налогов. Каждая операция отражает или обмен, или трансферт. При обмене институциональные единицы предоставляют товары, услуги, активы, труд и получают взамен деньги, товары, услуги, активы и труд эквивалентной стоимости. Под трансфертом понимается операция по представлению товаров, услуг, активов, труда без получения взамен какого-либо эквивалента. Примерами трансфертов являются налоги, пенсии, социальные пособия.
Все операции подразделяются на денежно-кредитные и не относящиеся к денежно-кредитным. Денежно кредитные операции - это операции, при которых институциональные единицы осуществляют денежный платеж или принимает обязательства, выраженные в деньгах, а их контрагенты получают платеж или денежное обязательство. Все другие операции не относятся к денежно-кредитным. Они представляют собой либо обмен, либо трансферт в натуральной форме. К обменным операциям относятся бартер и вознаграждения государственным служащим в натуральной форме. К таким вознаграждениям может относиться предоставление форменной одежды, жилищных услуг, транспорта и др. Трансферты в натуральной форме используются вместо денежных трансфертов в случаях, когда это более эффективно или гарантирует использование средств в соответствии с целями их предоставления. Так, например, в случаях стихийных бедствий пострадавшим может оказываться по мощь медикаментами, продовольствием, палатками. В натуральной форме могут предоставляться медицинские услуги, услуги в области образования и др.
Другие экономические потоки - это экономические потоки, характеризующие изменения в объеме или стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, не являющиеся результатом операций органов государственного управления. Они могут быть следствием событий, не связанных с непосредственной управленческой деятельностью. Существует два вида таких потоков: "холдинговая прибыль" и "другие изменения в объеме активов".
"Холдинговая прибыль (или убыток)" (в дальнейшем для краткости - холдинговая прибыль) характеризует увеличение или уменьшение стоимости активов или обязательств в результате изменения в уровне и структуре цен на них без количественных или качественных изменений самих активов и обязательств. Она возникает вследствие общеэкономических процессов, ведущих к росту или снижению цен на производимые товары и услуги, отдельные их группы или виды.
"Другие изменения в объеме активов" характеризуют изменения в стоимости активов и обязательств, не связанные с операциями и холдинговой прибылью. Они отражают количественные или качественные изменения существующих активов, добавление новых активов или их выбытие.
Время отражения потоков в учете. Многие годы считалось, что потоки фактических платежей для государственных финансов представляют основной интерес, так как именно они определяют платежеспособность государственных органов и, оказывая воздействие на ликвидность средств всего общества, определяют спрос на товары и услуги в других секторах экономики. Под платежеспособностью органов государственного и муниципального управления понималась их способность полностью выполнять свои обязательства по платежам, обеспечиваемую наличием необходимых и достаточных денежных средств в текущем периоде. Согласно этой концепции доходы формируются только в результате фактических поступлений средств, расходы представляют собой фактические платежи. Данные формируются на кассовой основе. Кассовый метод определения поступлений денежных средств и платежей - метод, базирующийся на учете фактически поступивших и фактически выплаченных денежных средств. Он не учитывает причитающихся к получению или полагающихся к выплате, начисленных, но реально не поступивших или неизрасходованных средств, например налоговых сумм, срок оплаты которых наступил, а платеж по тем или иным причинам задерживается. В России порядок зачисления был определен ст. 40 БК РФ, согласно которой "денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного бюджетного фонда".
В последние годы в мировой практике подход к определению момента отражения операций в государственных финансах изменился. В 2001 году Международным валютным фондом было признано, что устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособностью, но еще в большей мере чистой стоимостью государственных активов. Потоки средств, поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.
При использовании кассового принципа существует проблема выявления, анализа и учета в управленческих процессах поступающих и выходящих из сектора государственных и муниципальных финансов потоков товаров и услуг в натуральной форме, задолженности органов управления по заработной плате, закупкам, государственному заказу и т. п. Такого рода явления отражались не в самих бюджетных статьях, а в специальных аналитических дополнительных статьях, позволяющих формировать общий объем обязательств, включая не принявшие на данный момент денежного характера.
С учетом изложенного было установлено, что потоки средств в государственных финансах отражаются по методу начисления. Это означает, что они фиксируются на момент создания, передачи или исчезновения экономической стоимости. Иначе говоря, время отражения соответствует тому моменту, когда фактически совершаются потоки ресурсов, в то время как денежные потоки могут иметь место раньше или позже. Кроме того, появляется возможность включать операции в натуральной форме и другие экономические потоки и интегрировать потоки с изменениями в балансе активов и пассивов. Обычно при использовании метода начисления потоки отражаются на более ранние моменты времени, чем при учете по кассовому методу. При этом не поступившие вовремя средства отражаются как просроченная задолженность, например по основной сумме долга, налогам и т. д. В традиционной системе просроченная задолженность и ее изменения отражались в специальных справках. Переход к методу начисления позволяет получить полное представление об активах и обязательствах бюджетной системы.
Появляется также возможность сопоставления себестоимости услуг, оказываемых государством, с затратами на приобретение аналогичных услуг на рынке.
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход к учету на основе метода начисления. В состав таблиц, составляемых на этой основе, включены баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах и отчет о движении денежных средств. При этом наряду с получением данных по методу начислений классификацией операций сектора государственного управления предусмотрено получение данных также и по кассовому методу.
Охват экономических событий. В реформированной системе государственных финансов охват экономических событий, отражаемых в ней, значительно шире, чем в традиционной системе. В традиционной системе отражаются только события, связанные с кассовыми операциями. Новая система охватывает все экономические события, оказывающие влияние на активы, обязательства, доходы и расходы. Так, например, в ней находят отражение бартерные операции и операции в натуральной форме. Для полного согласования баланса активов и пассивов на начало и конец периода в систему государственных финансов включаются также другие экономические потоки, оказывающие влияние на их величину. Примерами таких событий являются изменение цен и уничтожение активов.
Стоимостная оценка потоков и запасов. Оценка потоков и запасов в реформированной системе государственных финансов производится по текущим рыночным ценам. Иначе говоря, товары, активы, услуги, рабочая сила или предоставляемый капитал отражаются в суммах, по которым они обмениваются или могут быть обменены на деньги. Многие финансовые активы и обязательства имеют номинальную и фактическую рыночную стоимость. Операции с такими активами, например с облигациями, оцениваются по фактически уплаченным ценам. При этом их номинальная стоимость отражается в отдельных справочных документах. Стоимость потоков, выраженных в иностранной валюте, пересчитывается в национальную валюту по курсу на дату совершения операции, а запасы иностранной валюты - по курсу на дату составления баланса активов и пассивов. Бартерные и иные операции, не выраженные в деньгах, также оцениваются по текущей рыночной стоимости, исходя из действующих цен на аналогичные товары и услуги. В традиционной системе государственных финансов стоимостная оценка долговых ценных бумаг производится по сумме, которую органы государственного управления обязаны выплатить при наступлении срока их погашения. Эта сумма может не совпадать ни с рыночной, ни с номинальной их стоимостью.
Интеграция бюджетного учета с бюджетной классификацией. Реформированная система государственных финансов должна обеспечить интеграцию бюджетного учета с бюджетной классификацией. Для определения и реализации социально-экономической политики в стране важно знать не только общий объем активов и обязательств, но также их состав и количественное выражение видов доходов и расходов, в результате которых они образуются. Принимаемые органами решения об источниках доходов и направлениях расходов базируются на анализе их конкретных видов. При этом существует необходимость в оценке того, к каким последствиям поведут изменения налогообложения по отдельным видам налогов и каких результатов можно ожидать от планируемых расходов по их конкретным направлениям. Интегрирование плана счетов бюджетного учета с бюджетной классификацией позволяет выявлять влияние принимаемых в налогово-бюджетной сфере решений на состояние активов и пассивов, а также формировать отчетность об исполнении бюджета. Реализация этого требования осуществляется с помощью кодов Единого плана счетов бюджетного учета. В структуре кодов нашли отражение коды ведомственной и функциональной классификации, коды источников финансирования (бюджетные средства, предпринимательские средства, целевые средства), коды синтетического счета, коды аналитического счета, коды классификации операций сектора государственного управления, коды балансовой классификации объектов учета (видов и типов активов и обязательств). Таким образом, обеспечивается формирование аналитической основы, необходимой для осуществления бюджетного процесса, ориентированного на результат. В единый план счетов институциональных единиц интегрируется бюджетная классификация, построенная по принципу отражения влияния операций на величину активов и пассивов, как в целом, так и по конкретным видам. В итоге объединяются бухгалтерский учет и учет исполнения бюджета в бюджетных учреждениях, которые теперь имеют полный баланс активов и пассивов.